Das internationale Klimaregime und extraterritoriale Staatenpflichten: Status quo und Zukunftsaussichten

Zusammenhänge Klimapolitik und Menschenrechte

Um die Entwicklungsländer bei der Umstrukturierung zu unterstützen, fließen Milliardenbeträge von Nord nach Süd, und diese Mittel sollen bis 2020 noch verzehnfacht werden. Bisher haben die internationalen Mechanismen der Klimafinanzierung jedoch nur unzureichende oder gar keine Standards, um Menschenrechtsverletzungen in Klimaschutzprojekten vorzubeugen.
Die Zusammenhänge von Klimawandel, Klimapolitik und Menschenrechten werden seit mehreren Jahren verstärkt diskutiert. Ein Bericht des UN-Hochkommissariats für Menschenrechte zu Menschenrechten und Klimawandel von 2009 hob hervor, welche menschenrechtlichen Implikationen Klimapolitik hat und welche menschenrechtlichen Staatenpflichten daraus folgen. Die Verknüpfung zwischen Menschenrechten und Klimapolitik wurde zudem in 2010 auch im Rahmen der UN-Klimarahmenkonvention anerkannt, als die 16. Vertragsstaatenkonferenz betonte, “that Parties should, in all climate change related actions, fully respect human rights”¹.  Wie im Folgenden diskutiert haben in der Praxis jedoch bisher Emissionsreduktionsinitiativen ihren menschenrechtlichen Implikationen oft nur wenig Aufmerksamkeit gewidmet.

Menschenrechtliche Implikationen der internationalen Klimapolitik sind nicht nur eine Frage für jene Länder, in denen die konkreten Maßnahmen umgesetzt werden. Insbesondere an Maßnahmen in Entwicklungsländern sind oft auch inter- und transnationale Akteure beteiligt, was die Frage ihrer extraterritorialen Verantwortung aufwirft. Industrieländer finanzieren Investitionen wie etwa Wasserkraftwerke oder Agro-Kraftstoff-Plantagen, die oft stark in die Lebensumstände der lokalen Bevölkerung eingreifen. Auf der Klimakonferenz in Kopenhagen im Jahr 2009 haben die Industrieländer zugesagt, ihre jährliche Klimafinanzierung für Entwicklungsländer bis 2020 von derzeit rund 10 auf 100 Mrd. US-Dollar zu erhöhen.

Zudem finden viele dieser Aktivitäten im Rahmen internationaler Förderprogramme oder Mechanismen statt wie etwa

• den Climate Investment Funds (CIF) der Weltbank
• dem Clean Development Mechanism (CDM) des Kyoto-Protokolls
• der Global Environment Facility (GEF)

Weitere internationale Mechanismen werden derzeit entwickelt, zum Beispiel

• der Green Climate Fund (GCF) und
• Programme zur Reduktion der Emissionen aus Entwaldung und Wald-Degradierung  (reducing emissions from deforestation and forest degradation, REDD+).

Zusätzlich zur Verantwortung der direkt Beteiligten stellt sich daher auch die Frage nach der Verantwortung der Regierungsrepräsentantinnen und -repräsentanten in den Regulierungsgremien dieser Mechanismen.
Art. 2 des Internationalen Paktes über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte verpflichtet Staaten, die Erfüllung dieser Rechte durch individuelle Maßnahmen und internationale Kooperation zu fördern. Progressive Interpretationen wie die im Bericht des Hochkommissariats leiten aus dem Artikel und seiner Auslegung durch den zuständigen UN-Ausschuss außerdem extraterritoriale Verpflichtungen der Staaten ab, nämlich:

• die Wahrnehmung und Realisierung der Menschenrechte auf fremdem Territorium nicht zu unterminieren,
• Dritte in ihrem Einflussbereich durch politische und juristische Mittel davon abzuhalten, Menschenrechte zu verletzen oder zu beinträchtigen,
• sicherzustellen, dass internationale Abkommen die Menschenrechte nicht negativ beeinflussen.

Finanzierungsmechanismen und Menschenrechte

Ein Überblick über die wesentlichen Finanzierungsmechanismen der internationalen Klimapolitik zeigt jedoch, dass die Berücksichtigung von Menschenrechtsstandards sehr unterschiedlich ausfällt und in allen Fällen verbessert werden könnte.

Die GEF wurde 1991 gegründet und hat bisher über 600 Emissionsreduktionsprojekte gefördert. Die direkte Projektumsetzung wird nicht von der GEF selber gesteuert, sondern von zehn Umsetzungsorganisationen. Diese sind im Wesentlichen die multilateralen Entwicklungsbanken und verschiedene UN-Organisationen wie etwa die Welternährungsorganisation (FAO), das UN-Umweltprogramm (UNEP) und das UN-Entwicklungsprogramm (UNDP). Standards, um negative ökologische und soziale Folgen zu verhindern, wurden jedoch erst im November 2011 eingeführt und auch diese Standards haben einige Schwächen. Zwar beziehen sie sich auf internationale Abkommen, jedoch größtenteils nicht auf Menschenrechtsabkommen. Erzwungene Umsiedlungen werden nicht grundsätzlich ausgeschlossen, sondern sollen nur „wo möglich“ vermieden werden. Zudem wird die Einhaltung der Standards auf der Projektebene nicht von der GEF selber überwacht, sondern von den Umsetzungsorganisationen.

Die CIF der Weltbank verlassen sich sogar vollständig auf die Standards der multilateralen Entwicklungsbanken, die auch bei den CIF für die konkrete Projektumsetzung verantwortlich sind. Der „results framework“ der CIF bezieht sich nur auf die Klimaschutzwirkungen, die Hebelung zusätzlicher Finanzmittel, den Ausbau erneuerbarer Energien und den Zugang zu Energiedienstleistungen. Projekte und Programme werden ermutigt, über zusätzliche Projektnutzen zu berichten, es gibt aber keine Verpflichtung, über negative Auswirkungen zu informieren. Die Leitlinien zur Konsultation der lokalen Bevölkerung sind sehr allgemein und es existiert kein Beschwerdemechanismus auf CIF-Ebene.

Der CDM ist mit Abstand der größte internationale Klima-Mechanismus mit bisher mehr als 6000 registrierten Projekten - und er ist der schwächste Mechanismus was Standards angeht. Menschenrechte werden nirgendwo in den Regeln des CDM erwähnt. Der einzige Ansatzpunkt, Menschenrechte anzusprechen, besteht in der Verpflichtung, dass CDM-Projekte zur nachhaltigen Entwicklung beitragen sollen und dass die lokale Bevölkerung konsultiert werden soll. Allerdings gibt es kaum internationale Regeln zur Umsetzung dieser Anforderungen, sondern sie wird den Gastgeberländern überlassen. Die meisten Länder haben nur sehr allgemeine Nachhaltigkeitskriterien und überprüfen die Projekte kaum. Zu mehreren CDM-Projekten werden schwere menschenrechtliche Vorwürfe erhoben.

Der REDD+-Mechanismus wird derzeit noch entwickelt. Die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention haben einige generelle Standards vereinbart, die sich u.a. auf die Rechte indigener Völker beziehen, und zudem einige Leitlinien für die nationale Umsetzung verabschiedet. Die Details müssen allerdings noch ausgearbeitet werden. Obwohl der Mechanismus als solcher noch nicht operational ist, laufen Pilotaktivitäten unter der Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) der Weltbank und der UN-REDD von FAO, UNEP and UNDP. Beide Initiativen haben Sozial- und Umweltstandards, dennoch haben sich in mehreren Fällen Indigenen-Organisationen beschwert, dass sie nicht angemessen konsultiert worden seien. Zudem wird kritisiert, dass innerhalb der FCPF – wie bei allen Weltbank-Programmen - das Prinzip des Free, Prior and Informed Consent (FPIC) nicht angewandt wird, welches betroffenen indigenen Gruppen das Recht einräumt, Projekte abzulehnen.

All diese Mechanismen operieren unter der Autorität nationaler Regierungen mit Regulierungsinstitutionen, die aus Repräsentantinnen und Repräsentanten der Regierungen bestehen. Diese Regierungen und die sie repräsentierenden Personen haben die Verpflichtungen, sicherzustellen, dass die internationalen Abkommen, an denen sie sich beteiligen, mit den Menschenrechtsverträgen kompatibel sind, denen sie beigetreten sind. Der Mangel an Menschenrechtsstandards in den Klimafinanzierungsmechanismen kann insofern als Nicht-Erfüllung ihrer extraterritorialen Staatenpflichten gewertet werden.

Empfehlungen zum Menschenrechtsschutz

Um Menschenrechtsverletzungen zu vermeiden, scheint es empfehlenswert, unter der Klimarahmenkonvention verpflichtende Menschenrechtsstandards für alle multilateralen Klimaschutzinstrumente zu vereinbaren. Die Staaten könnten festschreiben, dass alle Maßnahmen, die internationale Klimafinanzierung erhalten, eine Menschenrechtsverträglichkeitsprüfung durchlaufen müssen. Diese sollte klare Anforderungen für die Konsultation der lokalen Bevölkerung beinhalten. Prozedurale Anforderungen sollten auch Beschwerdemechanismen beinhalten, sowohl national wie auch international. Es sollten auch Verfahren eingerichtet werden, Projekten die Finanzierung zu entziehen, bei denen während der Projektumsetzung Probleme offenbar werden, die auch durch Umsetzung entsprechender Gegenmaßnahmen nicht gelöst werden können.

Dieser Beitrag ist eine Kurzfassung des originalen Tagungsbeitrags "The International Climate Regime and Extraterritorial Human Rights Obligatins: Status Quo and Future Prospects".

Die Autoren:Wolfgang Sterk ist Politikwissenschaftler und arbeitet als Projektleiter am Wuppertal Institut für Klima, Umwelt und Energie. Dr. Jeanette Schade, Politikwissenschaftlerin, ist als akademische Mitarbeiterin an der Universität Bielefeld tätig. Nicolas Kreibich studierte Regionalwissenschaften Lateinamerika und ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Wuppertal Institut für Klima, Umwelt und Energie.Timo Beiermann, Geograph, arbeitet als Gutachter zu den Themen Wasser und Klimawandel.