Regenerierung schrumpfender Städte. Stadtumbau als Ansatz für integrierte Strategien

Einleitung

Seit den 1990er Jahren wurde der Ansatz der Regenerierung von Städten (Urban Regeneration) insbesondere in Reaktion auf den Niedergang altindustrieller Städte und Regionen in Nordengland stark gemacht. In Deutschland hingegen wird der Umgang von Städten mit Schrumpfungsprozessen etwa seit der Jahrtausendwende vor allem unter dem Begriff des Stadtumbaus thematisiert. Wesentlicher Impulsgeber war dabei die Initiierung des gleichnamigen Förderprogramms im Jahr 2002, das sich allerdings vor allem auf städtebauliche und wohnungswirtschaftliche Problemlagen und somit auf die am deutlichsten sichtbaren Symptome von Schrumpfungs- und Leerstandsentwicklungen richtet. Angesichts dieser scheinbaren Engführung der Diskussion in Ostdeutschland hat der vorliegende Beitrag das Ziel, zu hinterfragen, ob und inwieweit sich der Stadtumbau in den komplexeren Ansatz der städtischen Regenerierung einbettet.

Dazu werden eingangs der Ansatz der Regenerierung und die sich daraus ergebenden Notwendigkeiten für neue integrierte Stadtentwicklungsstrategien dargelegt (Abschnitt 1). In zweiten Abschnitt ordnen wir die im Rahmen des Förderprogramms „Stadtumbau Ost“ entwickelten Stadtumbaustrategien in den Regenerierungskontext ein. Dabei fragen wir danach, auf welcher Problemwahrnehmung von Schrumpfung der Ansatz des Stadtumbaus beruht, welche Instrumente entwickelt wurden und wo die Grenzen liegen. Abschnitt 3 geht anhand von Beispielen aus Brandenburg und Sachsen-Anhalt auf mögliche Öffnungen des Stadtumbaus in Bezug auf integrierte Strategien ein. Im Ergebnis möchten wir nicht nur auf Veränderungen im Wechselspiel von Regenerierungs- und Stadtumbauansätzen abheben, sondern auch darlegen, wie sich die dem Regenerierungsansatz zugrundeliegende integrierte Stadtentwicklungsplanung aktuell weiterentwickelt.

1.1. Regenerierung schrumpfender Städte: Regenerierung als komplexer Erneuerungsansatz

Während in Deutschland das Thema der schrumpfenden Städte erst etwa seit der Jahrtausendwende enttabuisiert und breiter in der bis dahin weitgehend auf Wachstum fixierten Stadtforschung diskutiert wird, reicht besonders in Großbritannien und den USA die Thematisierung schrumpfender Städte und Regionen bereits mehrere Jahrzehnte weiter zurück. ¹ Angesichts des Niedergangs altindustrieller Städte und Regionen in Nordengland (z.B. Liverpool, Manchester, Sheffield) oder im US-amerikanischen „Rustbelt“ (z.B. Pittsburgh, Cleveland, Detroit) bereits seit den 1950er Jahren wurden hier „Urban decline“ und „Urban decay“ in Stadtforschung und Stadtplanung thematisiert. Entsprechend früher konnten auch gegenläufige Prozesse beobachtet und stadtpolitische Strategien zur Bewältigung der Schrumpfungsprozesse erprobt werden. Seit den 1990er Jahren hat sich besonders in Großbritannien Urban Regeneration zunehmend als Leitbegriff für solche Strategien durchgesetzt (Roberts/Sykes 2000; Jessen/Walther 2008). In Deutschland ist der Begriff der „Regenerierung“ von Städten bisher wenig gebräuchlich. Vielmehr konkurrieren in der deutschsprachigen Stadtforschung derzeit eine Vielzahl von „Re“-Begriffen: In der städtebaulichen Literatur wird gerne von „Revitalisierung“ gesprochen, demographische und soziologische Studien thematisieren die „Reurbanisierung“, in der Stadtökonomie wird für den Strukturwandel von Städten öfter der Terminus der „Restrukturierung“ verwendet, einige Historiker sprechen von der „Renaissance“ der Städte. Mit der stärkeren Thematisierung von Schrumpfungsproblemen wurde zudem der Begriff „Stadtumbau“ eingeführt. Auch dieser Begriff wird teilweise sehr breit und weit über die Ziele des gleichnamigen Förderprogramms hinausgehend ausgelegt. Nicht zuletzt gibt es in Deutschland auch noch den in der Städtebauförderung verankerten Begriff der „Stadterneuerung“. Wie lässt sich „Regenerierung“ im spezifischen Kontext schrumpfender Städte in Deutschland verstehen?

Als konzeptioneller Ansatz bezieht sich Regenerierung auf den Kontext von Schrumpfungsprozessen in Städten. Schrumpfende Städte sind nicht nur durch Einwohnerrückgänge, sondern durch eine mehrdimensionale Überlagerung sozioökonomischer, demographischer und physisch-baulicher Prozesse gekennzeichnet. Dabei sind Deindustrialisierung, Abwanderung (Suburbanisierung wie auch Fernwanderung) und Geburtenrückgang drei unterschiedliche Ursachen der Stadtschrumpfung, die in vielen Städten Ostdeutschlands seit den 1990er Jahren komplex zusammenwirken. Jede dieser Ursachen weist unterschiedliche Entwicklungsdynamiken und zeitliche Verlaufszyklen auf. Um die mehrdimensionalen Prozesse der Stadtschrumpfung angemessen zu berücksichtigen, ist ein komplexes Verständnis von Regenerierung erforderlich, das demographische, sozioökonomische und städtebauliche Aspekte integriert. Angelehnt an das lateinische Stammwort regenerare – das sich als „von neuem hervorbringen“ übersetzen lässt, stellt der Ansatz der Regenerierung Erneuerungsprozesse in den Städten in den Mittelpunkt. Dazu zählen vor allem der Zuzug neuer Bewohner, die Entstehung neuer Arbeitsplätze und die physische Erneuerung alter oder leerstehender Gebäude oder die neue Nutzung von Brachflächen.

Welchen Einfluss die lokale Politik auf die strukturelle Entwicklung der Einwohner- und Beschäftigungsbasis von Städten ausüben kann, ist in der lokalen Politikforschung durchaus umstritten. Während strukturelle Erklärungsansätze überlokale Faktoren wie Markt und Staat als prägende Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung betonen, stellen handlungszentrierte Ansätze die Spielräume lokaler Akteure und Entscheidungsprozesse heraus (Glock 2006). Wir gehen im Weiteren von der Prämisse aus, dass beide Ansätze berücksichtigt werden sollten, um den Einfluss der Stadtentwicklungspolitik auf Regenerierungsprozesse bestimmen zu können. Stadtentwicklungspolitik umfasst dabei alle Politikbereiche, die einen Steuerungsanspruch zur zukünftigen Entwicklung der Gesamtstadt erheben. Im Schrumpfungskontext betrifft dies vor allem die Wirtschafts-, Wohnungs- und Städtebaupolitik, kann aber auch Bildung, Kultur und andere Bereiche umfassen. Regenerierungsstrategien sind demzufolge Ansätze der Stadtentwicklungspolitik, welche die demographische, sozioökonomische und städtebauliche Erneuerung in Städten und Stadtgebieten anstreben, um dem Beschäftigten- und Einwohnerschwund sowie dem baulichen Leerstand und Verfall entgegenzuwirken.

Übersicht: Mehrdimensionale Prozesse der Schrumpfung

Prozess: Arbeitsplatzabbau = Rückgang der Erwerbsbasis

Ursachen: Schließung und Verlagerung von Betrieben, Deindustrialisierung

Folgen: Hohe Arbeitslosigkeit in Industriestädten, Stadtbrachen

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Prozess: Fernabwanderungen = Arbeitsmarktbedingte „Abstimmung mit Füßen“

Ursachen: fehlende Jobs, Arbeitslosigkeit

Folgen: „Brain drain“ in prosperierende Regionen, Leerstände in Städten, Überangebote an Infrastruktur

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Prozess: Nahabwanderungen = wohnungsmarktbedingte „Abstimmung mit Füßen“ (Suburbanisierung)

Ursachen: fehlende Wohnqualität, Wohneigentumsbildung

Folgen: Wachstum von Umlandgemeinden, Leerstände in Städten, Überangebote an Infrastruktur

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Prozess: Geburtendefizite = zweiter demographischer Übergang

Ursachen: Wandel der Lebensstile, postsozialistischer Transformationsschock

Folgen: Alterung der Bevölkerung, Leerstände in Städten

1.2. Regenerierung schrumpfender Städte: Neue Forderungen nach integrierten Stadtentwicklungsansätzen

Damit stellt der Ansatz der Regenerierung in seiner Umsetzung enge Bezüge her zu Herangehensweisen der integrierten Stadtentwicklungsplanung. Diese galt jedoch in den meisten Städten Westdeutschlands bereits seit den frühen 1990er Jahren als weitgehend gescheitert und wurden durch stärker inkrementelle Ansätze der „projektorientierten Planung“ ersetzt. Als Gründe für das Scheitern galten: die zu hohe Komplexität der Planwerke, die mangelnde Präzision genereller Aussagen, die Macht der Fachplanungen, die fehlende öffentliche Resonanz, die schwerfällige Korrigierbarkeit und das Problem, die integrierte Entwicklungsplanung mit einer mittelfristigen Investitionsplanung zu koppeln (Sieverts / Ganser 1993). Der städtebauliche Bericht der Bundesregierung aus dem Jahr 2004 stellt dazu entsprechend fest: „Bereits in den 70er Jahren wurden Stadtentwicklungspläne zur Grundlage für die kommunale Entwicklung genutzt. Ihre geringe Steuerungswirkung auf die reale Entwicklung der Städte führte eher zu Enttäuschungen und zur Hinwendung zu Einzelprojekten“ (BBR 2005: S. 37). Im Kontext schrumpfender Städte, rückläufiger Finanzressourcen der Stadtpolitik und des Stadtumbau-Programms werden jedoch seit Anfang des 21. Jahrhunderts die Rufe nach einer integrierten Stadtentwicklungsplanung von vielen Seiten wieder lauter: Die Deutsche Akademie für Städtebau und Landesplanung fordert für schrumpfende Städte in Ostdeutschland neue Strategien und „ganzheitliche Stadtentwicklungskonzepte“: „Die Städte Ostdeutschlands benötigen neue, zwischen den Beteiligten abgestimmte Strategien und Konzepte zur Stärkung der städtischen Infrastruktur und zur Erhöhung der Lebensqualität, vor allem um die Abwanderung zu bremsen.“ (DASL 2002, S. 125)

Ein Positionspapier des Deutschen Städtetags zum II. Nationalen Städtebaukongress fordert angesichts der Herausforderungen eines „dramatischen Einwohnerrückgangs“ und der finanziellen Grenzen für die Bewältigung des Stadtumbaus von den Städten wirksame Strategien der Stadtentwicklung in Kooperation mit Bürgern, der örtlichen Wirtschaft und den kreativen Kräften der Stadtgesellschaft. Dazu wird eine „langfristig orientierte, ressortübergreifende und umsetzungsorientierte Stadtentwicklungsplanung“ (Deutscher Städtetag 2004) als notwendig angesehen. Der städtebauliche Bericht der Bundesregierung 2004 spricht davon, dass knapper werdende Ressourcen in vielen Städten und Gemeinden zu einem „gestiegenen Stellenwert integrierter Planung“ geführt hätten. Eine „strategische Planung“ zeichne sich durch die Merkmale der Kooperation zwischen öffentlichen und privaten Akteuren und der Beteiligung der Öffentlichkeit und bürgerschaftlicher Initiativen aus (BBR 2005a, S. 38). Die „LEIPZIG CHARTA zur nachhaltigen europäischen Stadt“ der Städtebauminister der EU aus dem Jahr 2007 empfiehlt den Städten die Erarbeitung „integrierter Stadtentwicklungsprogramme auf gesamtstädtischer Ebene“. Die Europäische Kommission fördert im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) im Zeitraum 2007 bis 2013 die „nachhaltige Stadtentwicklung“. Die Operationellen Programme wollen die allgemeinen Ziele von Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit u.a. durch das Instrument der strategischen Planung in den Städten erreichen. Darunter versteht die Kommission in erster Linie einen integrierten Ansatz der Stadtentwicklung (Europäische Kommission 2008). Mit diesen Forderungen nach einer „integrierten Stadtentwicklungsplanung“ geht der erneuerte Anspruch einher, ressortübergreifend zu planen. Es wird eine Verknüpfung von Städtebau, Wirtschaftsförderung und Arbeitsmarkt intendiert. Im Unterschied zu früheren Ansätzen wird zudem der Anspruch formuliert, dass nicht die öffentlichen Akteure allein für die Umsetzung der Ziele verantwortlich sind, sondern Kooperationen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren gesucht werden sollen (Brake 2000; Ritter 2006; BBR 2005a, S. 38).

2. Integrierte Stadtentwicklungskonzepte als Instrumente des Stadtumbaus

Einen besonderen Impuls erfuhren die integrierten Stadtentwicklungskonzepte mit der Initiierung des Programms Stadtumbau Ost, die im Jahr 2002 mit einem Wettbewerb zur Erstellung entsprechender Konzepte verknüpft wurde.² Die Städte waren dabei aufgefordert, zur Steuerung der notwendigen Stadtumbauprozesse einen „neuen Typus der Stadtentwicklungsplanung“ zu konzipieren (BMVBW 2000, S. 8). In der Folge wurde die Erstellung eines Integrierten Stadtentwicklungskonzeptes zur Voraussetzung für eine Förderung im Rahmen des Programms Stadtumbau Ost erhoben. Die Erwartungshaltung an diese Konzepte war insbesondere in der Startphase des Programms hoch, sollten sie doch den Anspruch einer „kommunalpolitischen Gesamtstrategie“ erfüllen,die „konsequent auf eine nachhaltige Entwicklung orientiert“ ist und dabei die Lösung der Probleme nicht allein dem Markt überlässt, sondern sie mit erhöhter kommunaler Planungskompetenz strukturiert und koordiniert vorantreibt (Buttolo 2000, S. 1). Die Kommunen sind zudem aufgefordert, dieses „unter Beteiligung aller sich aus § 171 b Abs. 3 BauGB ergebenden Betroffenen und öffentlichen Aufgabenträger“ zu erstellen und die Maßnahmen möglichst mit den Umlandgemeinden abzustimmen (VV 2008, S. 18). Dahinter steht der mit dem Programm Stadtumbau Ost ursächlich verbundene Anspruch, Stadtentwicklung nicht mehr – wie im Rahmen der klassischen Stadterneuerung – durch kleinteilige Maßnahmen auf Quartiersebene zu betreiben, sondern Stadtumbau als integrierten Prozess zu verstehen. Die gesamtstädtischen Planungsansätze sollen daher sowohl die teilräumlichen Anpassungsbedarfe berücksichtigen als auch die Rolle der einzelnen Quartiere im gesamtstädtischen Gefüge und die wechselseitigen Beziehungen der Quartiere untereinander. Das Ziel der integrierten Stadtentwicklungskonzepte ist jedoch nicht nur ein räumlich auf die Gesamtstadt bezogener Ansatz, sondern auch die Zusammenführung der unterschiedlichen sektoralen Belange und Themenfelder der Stadtentwicklung. Zudem wird mit den integrierten Stadtentwicklungskonzepten der Anspruch einer Abstimmung im regionalen Kontext verbunden. Dementsprechend sollen die Stadtentwicklungskonzepte das zentrale kommunale Steuerungsinstrument sein, um den Funktionsverlusten auf gesamtstädtischer und auf Quartiersebene zu begegnen. Damit nehmen die „Integrierten Stadtentwicklungskonzepte“ des Stadtumbaus wichtige Merkmale der komprehen- siven Entwicklungsplanung (wie flächendeckende Steuerung, rationale Problemanalysen und Prognosen, langfristige Ziele) auf und verbinden diese jedoch mit dem Anspruch der Beteiligung der Wohnungseigentümer an der Erarbeitung der Konzepte (Bernt 2008).

2.1. Grenzen der Konzepte in der Stadtumbaupraxis

In der Praxis zeigt sich jedoch ein deutlicher Widerspruch zwischen dem hohen qualitativen Anspruch an die Planungskonzepte und der konkreten Umsetzung auf der kommunalen Ebene. „Durch ihren rationalistischen, umfassenden und auf lange Zeit angelegten Horizont haben sie eine offene Flanke gegenüber Prognoserisiken jeder Art und durch den kooperativen Ansatz werden sie anfällig gegenüber Störversuchen.“ (Bernt 2008). So beschränkte sich der Integrationsanspruch der Konzepte zumeist auf die wohnungswirtschaftlichen und städtebaulichen Erfordernisse des Stadtumbaus und orientierte sich damit vordergründig an den Rahmensetzungen des Förderprogramms Stadtumbau Ost. Andere Bereiche der Stadtentwicklung – bspw. die wirtschaftliche, kulturelle und sozialstrukturelle Entwicklung der Stadt – wurden hingegen maximal auf der Analyseebene in die Konzepte einbezogen, konzeptionell aber in aller Regel nicht bearbeitet. Hier spiegelt sich auch ein nach wie vor breit ausgeprägtes ressortbezogenes Denken und Handeln wider. Teilweise spielen aber auch begrenzte personelle und finanzielle Ressourcen in den Kommunen eine nicht unerhebliche Rolle. Dies führt vielfach zu einem pragmatischen Vorgehen, das dem programmatischen Anspruch einer integrierten Konzeptentwicklung kaum gerecht wird. Die Folge ist, dass bspw. infrastrukturelle Belange und qualitative Bedarfsveränderungen, die sich aus der abnehmenden, alternden und sich sozialstrukturell verändernden Bevölkerung ergeben, bisher meist weit weniger im Fokus der Stadtentwicklungskonzepte standen.

Eine Studie des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR 2006, S. 3) kommt dementsprechend zu folgender Bewertung: „Nur selten konnte […] in den Anfangsjahren der Anspruch „integrierter Konzepte“ und Maßnahmen eingelöst werden. Denn hierzu hätten neben den wohnungswirtschaftlichen Maßnahmen und denen zur Verbesserung des Wohnumfeldes auch solche anderer Handlungsfelder gehört, wie z. B. die soziale und technische Infrastruktur. Hier mangelte es an Integration. Die vielfältigen Träger der Infrastruktur waren gar nicht oder nur unzureichend an den Stadtumbauprozessen beteiligt. Andererseits ließen sich die fachpolitischen Planungen und Entscheidungsträger zu wenig in quartierbezogene Strategien einbinden. Der immanente Raumbezug der traditionellen Fachplanungen wurde selten erkannt, noch seltener durch Kooperation umgesetzt.“

Der in den Anfangsjahren des Stadtumbaus formulierte Anspruch, mit den im Rahmen des Stadtumbaus entstehenden integrierten Konzepten eine „kommunalpolitische Gesamtstrategie“ zu entwickeln, konnte in dieser Form in der Vergangenheit nicht eingelöst werden. In der Folge wird heute zutreffender von integrierten städtebaulichen Entwicklungskonzepten als Instrument des Stadtumbaus (kurz: Stadtumbaukonzepten) gesprochen, die „Maßnahmen des Stadtumbaus in eine langfristige, auf die funktionale und gestalterische Entwicklung der Stadt ausgerichtete Strategie“ einbinden sollen (BMVBS / BBR 2008, S. 88). Mit Maßnahmen des Stadtumbaus ist dabei vor allem die Umsetzung des gleichnamigen Förderprogramms gemeint. Wobei ein Statusbericht der Bundestransferstelle Stadtumbau Ost dazu feststellt: „Das Programm Stadtumbau Ost kann nur einen bestimmten Ausschnitt einer ganzheitlichen städtischen Strategie der Regenerierung abdecken. […] Um auf diese Komplexität von Problemen zu reagieren, sind Verknüpfungen der Förderstrategien des Stadtumbaus mit denen anderer Fachressorts (Wirtschaft, Soziales, Bildung, Kultur etc.) erforderlich, um tatsächlich nachhaltige Wirkungen für eine Steigerung der Attraktivität der Städte erzielen zu können.“ (BMVBS / BBR 2006, S. 82).

Die Darstellung macht deutlich, dass die Probleme schrumpfender Städte in Ostdeutschland in den zurückliegenden Jahren vor allem im Zusammenhang mit wachsenden Problemen des Wohnungsleerstands, gekoppelt mit dem der Existenzgefährdung meist kommunaler Wohnungsunternehmen und zu erwartender Folgekosten auch für die öffentliche Hand, thematisiert wurden. Mit der Initiierung des Programms Stadtumbau Ost und der darin verankerten breiten Förderung von Abrissmaßnahmen war für die Enttabuisierung von Schrumpfung und deren wohnungswirtschaftlichen Folgeprozessen „das Eis gebrochen“. Allerdings beschränkte das Förderprogramm zugleich auch die Auseinandersetzung mit Schrumpfungsprozessen, indem sich diese vor allem auf den Programmkontext bezog. Andere Themenfelder wurden aus der öffentlichen Diskussion zu Strategien im Umgang mit Schrumpfung und damit auch aus den Integrierten Stadtentwicklungskonzepten meist ausgeblendet.

Dies ist u.a. darauf zurückzuführen, dass allein die Erstellung von Konzepten zur Programmumsetzung zumindest das Zustandekommen lokaler Governance-Arrangements zwischen lokaler Verwaltung und Wohnungsunternehmen voraussetzt. Allerdings erwies sich bereits dies als hochkompliziert (vgl. u.a. Bernt 2005). Unterschiedliche Interessenlagen innerhalb der Wohnungswirtschaft sowie divergierende städtebauliche und wohnungswirtschaftliche Zielorientierungen erschwerten die Konzepterstellung. Die Folge ist in der Regel eine Ausrichtung der Konzepte an den Interessen kooperationsbereiter Akteure der Wohnungswirtschaft und Konzentration auf mit diesen „machbare“ Projekte. Der mit der Initiierung des Stadtumbauprogramms erzeugte Handlungsdruck führte so nicht nur zu einer Verengung der Orientierungen im Strategiebildungsprozess der Kommunen an den Eckpunkten des Förderprogramms, sondern zusätzlich noch zu an den tatsächlichen Durchsetzungsmöglichkeiten ausgerichteten Konzepten. Bezogen auf das komplexe Verständnis von Regenerierung erfassen die Konzepte der ersten Stadtumbauphase nur einen Ausschnitt einer notwendigen Integrierten Stadtentwicklungsstrategie.

2.2. Zweite Phase des Stadtumbaus – Chance zur Neuorientierung?

Innerhalb des Stadtumbaus setzt sich inzwischen die Erkenntnis durch, dass sich aus der vorrangigen Ausrichtung auf Probleme des Wohnungsleerstandes noch keine Zukunftsperspektiven für Städte ableiten lassen. Die maßgebliche Orientierung auf die Leerstandsreduzierung und die Gestaltung von Rückbauflächen wird zudem den grundsätzlichen Programmintentionen – die auch eine Stärkung der Innenstädte und zukunftsfähiger Stadtquartiere beinhalten – nicht gerecht. Daraus leitet sich die lauter werdende Forderung ab, innerhalb des Förderprogramms Erneuerungsprozesse in den Städten insbesondere in den Innenstädten stärker in den Mittelpunkt zu stellen. Zugleich ist derzeit ein Trend zur „Entschleunigung des Stadtumbauprozesses“³ zu beobachten. Nachdem seit 2002 über 280.000 Wohnungen abgerissen wurden, ein leichter Rückgang der Leerstandszahlen konstatiert werden konnte und eine gewisse Konsolidierung der organisierten Wohnungswirtschaft eingetreten ist, ist dieser gekennzeichnet durch: eine Verringerung des Rückbautempos sowie eine stärkere Orientierung des Stadtumbaus auf die Aufwertung der Innenstädte und damit auch eine größere Offenheit, andere Akteursgruppen (insbesondere die privaten Kleineigentümer) intensiver in den Stadtumbauprozess einzubeziehen. Es bietet sich damit die Chance, die Aufwertung im Stadtumbauprogramm stärker zu profilieren und für eigene Schlüsselprojekte der Stadtentwicklung zu nutzen. Es bleibt aber dabei, dass der Stadtumbau als Programm ein sektoral ausgerichtetes Förderinstrument ist, das der Einbettung in einen übergeordneten Diskurs und eine gesamtstädtische Regenerierungsstrategie bedarf. Wie dies aussehen kann, soll im Folgenden anhand von zwei Beispielen aus Brandenburg und Sachsen-Anhalt vorgestellt werden.

3. Integrierte Strategieansätze der Stadtentwicklung

Im Weiteren soll anhand von zwei Beispielen aus den neuen Bundesländern gezeigt werden, wie stärker integrierte Strategieansätze aussehen können. Wir beschreiben dazu im Folgenden die Integrierten Stadtentwicklungskonzepte in Brandenburg und die IBA Stadtumbau in Sachsen-Anhalt.

3.1. Integrierte Stadtentwicklungskonzepte in Brandenburg

Im Land Brandenburg erfolgte 2005 / 2006 eine Neuformulierung der Landesförderpolitik unter dem Motto „Stärken stärken“. Grundlage dafür bildete der Masterplan „Starke Städte – Stadtumbau“. Anlass für die Neuausrichtung der Landespolitik waren der demographische Rückgang und die Alterung der Bevölkerung, die anhaltende Wirtschaftsschwäche und die begrenzte finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes und der Kommunen. Wesentliches Ziel der Reform war eine stärkere räumliche Konzentration der Förderpolitik. Im Masterplan Stadtumbau wurden erstmals Integrierte Stadtentwicklungskonzepte (INSEK) auf kommunaler Ebene als zukünftige Fördervoraussetzung (nicht nur im Stadtumbau) genannt. Für eine Spitzenförderung wurden durch das Landesministerium für Wirtschaft einzelne Schwerpunktstädte als „regionale Wachstumskerne“ und durch das Ministerium für Infrastruktur und Raumordnung als „Stadtumbaustädte“ bestimmt. Auf der Ebene des Landes sind die INSEK heute die Entscheidungsgrundlage sowohl für die Förderung der Städte im Rahmen des Stadtumbaus oder anderer Programme der nationalen Städtebauförderung als auch für eine Förderung aus dem EFRE-Schwerpunkt „Nachhaltige Stadtentwicklung“ der Europäischen Union (in der Förderperiode 2007 – 2013).

Für die Erstellung der INSEK durch die Städte hat das Land Ende 2006 eine Arbeitshilfe publiziert (MIR 2006). Demzufolge sind die INSEK keine vollständig neuen Planungsansätze, sondern dienen der Bündelung und Fortschreibung vorhandener Entwicklungsplanungen in den Städten. Die Anforderungen an die Gliederung der Integrierten Stadtentwicklungskonzepte in der Arbeitshilfe entsprechen in wesentlichen Punkten dem Modell der strategischen Stadtplanung:

Grundlage der Entwicklungskonzepte sollen Bestandsanalysen und Prognosen bilden, wobei auf das Instrument der SWOT-Analyse Bezug genommen wird. Auf der Grundlage vorhandener Leitbilder sollen Entwicklungsziele formuliert werden, die zur räumlichen oder inhaltlichen Prioritätensetzung beitragen. In einer Handlungsstrategie und Maßnahmenübersicht sollen Handlungsfelder, -räume und -maßnahmen integrativ dargestellt werden. Aus diesen sollen Schlüsselmaßnahmen der integrierten Stadtentwicklung abgeleitet werden. Schlüsselmaßnahmen umfassen Maßnahmen mit einer besonderen Bedeutung für die gesamtstädtische Entwicklung und einer zeitlichen und räumlichen Priorität. Die konkrete Umsetzung der Schlüsselmaßnahmen erfolgt schließlich im Rahmen von Projekten. Für diese sollen Kosten- und Finanzierungspläne dargestellt sowie nach einem Zusammenwirken zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft gesucht werden (MIR 2006).

Im Jahr 2008 lagen von allen vierzig förderfähigen Städten im Land Brandenburg entsprechende Integrierte Entwicklungskonzepte vor, welche sich an den Anforderungen orientiert haben. Im Jahr 2009 wurden darauf aufbauend und in Vorbereitung auf die zweite Förderperiode des Programms Stadtumbau Ost durch die Kommunen die Stadtumbaustrategien für den Zeitraum ab 2010 konkretisiert und fortgeschrieben. Auf einem Experten-Workshop im November 2008 unterstrichen Vertreter aus Ministerien, Städten und Planungsbüros die Notwendigkeit und Richtigkeit dieses Planungsansatzes. Als problematisch wurde die „Engführung“ der Städte durch zu detaillierte Landesvorgaben und die sehr knappen Zeitfristen für die Erarbeitung der Konzepte bewertet. Die Durchführung von Leitbildprozessen war damit weder möglich noch gefordert. Deutlich wurden auch Probleme der ressortübergreifenden Abstimmung zwischen dem Wirtschafts- und Raumordnungsministerium auf Landesebene. Der integrierte Planungsansatz, der von den Städten gefordert wird, ist auf der Landesebene bisher kaum realisiert.

Festzuhalten bleibt jedoch, dass die integrierten Stadtentwicklungskonzepte der Brandenburger Städte vor allem als Orientierungsrahmen verstanden werden, in den sich die Stadtumbaustrategien als ein Schlüsselthema einbetten. Ziel ist es, dass die konkreten Stadtumbauprojekte aus der Stadtumbaustrategie abgeleitet werden. Da die Kommunen ihre Stadtumbaustrategien erst Ende 2009 fertig gestellt haben, bleibt derzeit noch offen, ob der Brandenburger Ansatz einer integrierten Stadtentwicklungsplanung gelingen kann ohne an den komplexen Ansprüchen und Steuerungsdefiziten früherer Ansätze zu scheitern.

3.2. Die IBA Stadtumbau Sachsen-Anhalt 2010

Im Land Sachsen-Anhalt sind mit der Internationalen Bauausstellung Stadtumbau 2010 (2002 – 2010) erstmals strategische Planungsansätze für den Umgang mit den demographischen und ökonomischen Regenerierungsprozessen in Städten entwickelt und erprobt worden. Die bundesweiten Debatten zum „Stadtumbau Ost“ seit 2000 haben maßgeblich zur Initiierung der „IBA Stadtumbau Sachsen-Anhalt 2010“ durch die Landesregierung beigetragen. Als Vorbereitung der IBA veranstaltete die Stiftung Bauhaus Dessau 2001 das Kolloquium „Weniger ist mehr – Experimentelle Strategien für den Stadtumbau in Ostdeutschland“, um den Stadtumbau nicht allein über das Thema Abriss zu kommunizieren, sondern darin auch Chancen für neue Ideen und Formen der Stadtgestaltung zu sehen und zu entwickeln.⁴ Im darauf folgenden Jahr hat das Land Sachsen-Anhalt die Stiftung Bauhaus Dessau und die Sachsen-Anhaltinische Landesentwicklungsgesellschaft (SALEG) mit der Vorbereitung und Durchführung der IBA Stadtumbau 2010 beauftragt, an der sich insgesamt 19 der 44 Stadtumbau-Städte in Sachsen-Anhalt beteiligen (vgl. IBA Stadtumbau 2008).

Im Rahmen der IBA sollen bis 2010 modellhafte Strategien der Stadtentwicklung im Umgang mit dem demographischen und ökonomischen Wandel entwickelt werden. Die Fokussierung des IBA-Ansatzes im Stadtumbau ist dabei nicht rein städtebaulicher Natur. Die leitende Grundannahme der IBA geht davon aus, dass Städte, um sich im regionalen Standortwettbewerb zu profilieren, sowohl ein inhaltliches Profil als auch ein baulich-räumliches Zukunftsmodell benötigen (vgl. Sonnabend 2006, S. 108ff.). „Profilierung“ ist demnach die handlungsleitende Strategie der Internationalen Bauausstellung. Die Städte sollen sich auf ein „Profil“ verpflichten, welches mittelfristig Orientierung in den städtischen, ressortspezifischen Entscheidungsprozessen gibt und ihre Arbeits- und Kommunikationsprozesse methodisch beeinflusst. Ziel der IBA Stadtumbau ist es, durch eine bestandsorientierte Stadtentwicklungspolitik „die zukunftsorientierte Stabilisierung und qualitative Regeneration schrumpfender Städte“ (Sonnabend 2007, S. 94) durch die Entwicklung stadtspezifischer, zukunftsfähiger Spezialisierungen zu fördern und durch Kooperation die Wettbewerbsnachteile schrumpfender Städte zu kompensieren. Dabei geht es den Trägern der IBA Stadtumbau „mit der Forderung zur inhaltlichen und baulich-räumlichen Profilierung der gesamtstädtischen Entwicklung […] nicht um eine Top-down-Strategie für den systematischen Rück- und Umbau. Vielmehr ist damit die Idee verbunden, auf dem Weg der Profilierung und ihrer mittel- und langfristigen Umsetzung notwendige Konzentrationen auf eigene Stärken und Potentiale vorzunehmen […]“ (Akbar / Schulz 2007, S. 15).

Für die konkrete Umsetzung in den beteiligten Städten wurde der Anspruch an ein ganzheitliches, strategisches Profil jedoch in vier Handlungsfelder aufgespalten. So erfolgt die Profilierung der Städte derzeit jeweils nur in einem der folgenden Profile: baulich-räumliches Profil (u.a. Dessau, Halle), sozio-kulturelles Profil (u.a. Köthen, Bernburg), ökonomisches Profil (Magdeburg, Weißenfels) bzw. Profil durch Netzwerke und Infrastruktur (u.a. Bitterfeld / Wolfen, Stendal). Der in der Konzeption der IBA Stadtumbau 2010 angelegte strategische Planungsansatz, als Ansatz einer gesamtstädtischen und nicht rein sektoralen Stadtentwicklung, löst sich in der konkreten Anwendung und Umsetzung in den Städten auf. So entwickelt etwa die Stadt Bernburg innerhalb der IBA Strategien zur Profilierung als (Aus-)Bildungsstandort. Diese richten sich dann z. B. auf den Zusammenschluss der Sekundarschulen zum neuen qualifizierten Bildungsstandort mit praxisnaher Berufsorientierung. Die Stadt Köthen (Anhalt) versucht durch das Anknüpfen an Arbeiten von Samuel Hahnemann, der von 1821 bis 1835 in der Stadt praktizierte, die Homöopathie zu einem Image- und Standortfaktor für Köthen auszubauen und sich im Bereich der Gesundheitswirtschaft zu profilieren. Magdeburg dagegen verfolgt den internationalen Ansatz von Urban-Renaissance Projekten, indem die Stadt die Elbe als Kultur- und Lebensraum wiederzugewinnen und in den Stadtraum zu integrieren und ehemalige Industriebrachen am Elbufer als Raum nicht nur für Sport und Freizeit, sondern auch als Standort für die wissensbasierte Ökonomie zu profilieren versucht.

Mit der IBA Stadtumbau geht das Land Sachsen-Anhalt einen etwas anderen Weg als Brandenburg, indem Neuprofilierungen der Kommunen vor allem über Schlüsselprojekte initiiert werden sollen. Dies ermöglicht es, bereits frühzeitig ein breites Akteursspektrum einzubeziehen. Den beteiligten Kommunen werden für die Umsetzung der Projekte Fördermittel sowohl aus dem Programm Stadtumbau Ost als auch aus dem Europäischen Strukturfonds EFRE zur Verfügung gestellt. Die ressortübergreifende Anlage der EU-Strukturfonds macht die Umsetzung vieler integrierter Projekte erst möglich. Der Anspruch einer übergreifenden Stadtentwicklungsstrategie wird allerdings durch die Fokussierung der IBA-Städte auf jeweils eines von vier Handlungsfeldern wieder aufgehoben.

3.3. Renaissance der Integrierten Stadtentwicklungsplanung?

Beide Ansätze in Brandenburg und Sachsen-Anhalt zeigen, dass integrierte Strategien der Stadtentwicklung nicht nur in akademischen Aufsätzen und politischen Grundsatzpapieren gefordert werden, sondern auch in der Praxis neue Wege der Regenerierung schrumpfender Städte erprobt werden. Für eine umfassende Bewertung der Stärken und Schwächen sowie der Wirkungen beider Ansätze ist es derzeit noch zu früh. Erkennbar ist aber bereits, dass die neue Generation von Stadtentwicklungsstrategien, die auch als „strategische Stadtplanung“ (Kühn / Fischer 2010) bezeichnet wird, deutliche konzeptionelle Unterschiede gegenüber den älteren Ansätzen der integrierten Entwicklungsplanung aufweist. Diese Unterschiede liegen vor allem in geänderten Ansprüchen an die „Integration“:

• der Vollständigkeitsanspruch früherer Stadtentwicklungspläne, alle wichtigen Themen und Ressorts „ganzheitlich“ zu integrieren, wird zugunsten einer Selektivität von Schlüsselthemen aufgegeben. Strategische Planung reduziert die Komplexität der Stadtentwicklung, indem sie zwar ressortübergreifend agiert, jedoch selektive Prioritäten in Orientierung und Umsetzung setzt;
• die neuen Stadtentwicklungsstrategien integrieren stärker Ziele und Mittel, indem sie ein Wechselspiel von Orientierung und Umsetzung anstreben. Die Orientierung der Akteure erfolgt nicht über detaillierte Zielprogramme aus den verschiedenen Ressorts, sondern über Visionen und Leitbilder, die einen Orientierungsrahmen für die zukünftige Entwicklung setzen. Die Umsetzung erfolgt nicht über lange Maßnahmenlisten flächendeckend in der Gesamtstadt, sondern über eine überschaubare Anzahl von Projekten in ausgewählten Teilräumen („area based strategy“);
• die klassische Arbeitsteilung von Zieldefinition durch öffentliche Akteure aus Verwaltung und Politik und Umsetzung durch private Akteure aus Wirtschaft und Bürgerschaft wird durch strategische Partnerschaften ersetzt. Die neuen Stadtentwicklungsstrategien integrieren Akteure aus dem öffentlichen und privaten Sektor vor allem über Projekte. Diese Governance-Formen sind das eigentlich Neue der Strategien.

Es muss allerdings festgehalten werden, dass die beiden beschriebenen Beispiele wesentlich durch Anstöße und permanente Begleitung der Kommunen durch die zuständigen Ministerien in den Bundesländern gekennzeichnet sind. Daher lässt sich derzeit noch kein genereller Trend hinsichtlich einer „Renaissance“ integrierter Stadtentwicklungskonzepte ableiten. Sichtbar geworden ist jedoch, dass der Stadtumbau in beiden Beispielen zwar nach wie vor das wichtigste aktuelle stadtentwicklungspolitische Förderprogramm ist, dass sich dieses aber zunehmend einbettet in übergeordnete strategische Konzepte (Brandenburg) oder Schlüsselprojekte (Sachsen-Anhalt). Damit bewegt sich die Auseinandersetzung um Schrumpfungsprozesse auch weg von der vorrangigen Orientierung an Macht- und Interessenverhältnissen von Kommune und (kommunalen) Wohnungsunternehmen.

4. Fazit

Die Beispiele der Integrierten Stadtentwicklungskonzepte und der IBA Stadtumbau zeigen, dass die staatlichen Förderpolitiken, insbesondere auch der Bundesländer, einen erheblichen Einfluss auf die lokale Stadtentwicklungspolitik haben. Strategiebildungen zur Regenerierung von Städten können deshalb nur sinnvoll im Kontext der staatlichen Mehrebenenverflechtung betrachtet werden. Werden Probleme der Stadtentwicklung im Rahmen von staatlichen Förderprogrammen thematisiert, dann werden sie auch auf der kommunalen Ebene aufgegriffen. Die Wahrnehmung von Schrumpfungsprozessen und die Reaktion auf Leerstandsprobleme mit der Initiierung des Bund-Länder- Programms Stadtumbau Ost ist dafür ein deutliches Beispiel. Damit übernehmen staatliche Förderprogramme teilweise die Funktion von Impulsgebern für die Auseinandersetzung mit neuen Themen der Stadtentwicklung auf der lokalen Ebene. Zugleich aber richten sich die in der Folge neu entstehenden Stadtentwicklungskonzepte stark nach den Prämissen dieser Programme. Damit entsteht ein im Stadtumbau gut zu beobachtendes Dilemma. Mit der Initiierung des Programms wurde eine Auseinandersetzung mit Schrumpfungsproblemen angestoßen, die aber weitgehend im vorgegebenen Programmkontext verharrte. Die im Sinne der Regenerierung von Städten notwendige Auseinandersetzung um strategische Leitbilder und Neuprofilierungen aber wurde so eher behindert als befördert, was sich bspw. in der Engführung der Konzepte auf die Rahmensetzungen des Förderprogramms zeigte. Mit den „goldenen Zügeln“ des Staates besteht die Gefahr, dass Kreativität und Innovation im Hinblick auf alternative Entwicklungsmöglichkeiten in den Städten verloren gehen.

Die bisher vorrangig im Zusammenhang mit der Umsetzung des Förderprogramms Stadtumbau Ost entstandenen Integrierten Stadtentwicklungskonzepte können den selbst gesetzten integrativen Ansprüchen bisher nur zum Teil gerecht werden. Ihre integrative Leistung beschränkt sich bisher im Wesentlichen auf den städtebaulichen und wohnungswirtschaftlichen Bereich, so wie dies im Programm Stadtumbau Ost angelegt ist. Die inhaltliche Fokussierung und Priorisierung von Stadtentwicklungsvorhaben erfolgt vorrangig nach den Möglichkeiten und Vorgaben der Förderprogramme. Stadtentwicklungsmaßnahmen, für die keine Aussicht auf Unterstützung durch Fördermittel besteht, werden angesichts der begrenzten finanziellen Handlungsspielräume der Kommunen vielfach zurückgestellt oder gar nicht weiter verfolgt.

Letztendlich kann eine Regenerierung schrumpfender Städte aber nur dann erfolgreich sein, wenn eine engere Verknüpfung des Stadtumbaus mit strategischen Entwicklungsansätzen anderer Fachressorts (u.a. Wirtschaft, Soziales, Bildung) erreicht wird und gleichzeitig private Akteure stärker einbezogen werden. Dass das Ressortprinzip in der Verwaltung zugunsten integrierter Ansätze überwunden werden kann, zeigen die dargestellten Beispiele. Bereits praktizierte integrierte Programme wie „URBAN II“ oder „Zukunft im Stadtteil“ belegen, dass die übergeordneten staatlichen Ebenen ressortübergreifende Ansätze zur Regenerierung schrumpfender Städte durchaus fördern können und Kommunen dazu in der Lage sind, die dafür erforderlichen Integrationsleistungen auf der lokalen Ebene zu erbringen. Bisher scheint aber der ressortübergreifende Ansatz von Förderinstrumenten auf der EU-Ebene deutlich stärker verankert zu sein, als dies Bund und Ländern in ihren Förderprogrammen zur Stadtentwicklung bislang gelingt.

Die lokalen Akteurs-Netzwerke und Governanceformen, die sich im Rahmen des Stadtumbaus gebildet haben, sind bisher durch die Dominanz öffentlicher und halböffentlicher Akteure bzw. Institutionen (Stadtverwaltung sowie kommunale Wohnungsgesellschaften und größere Genossenschaften) gekennzeichnet. Obwohl großer Wert auf die Kooperation mit der privaten Wirtschaft und Zivilgesellschaft gelegt wird, gelingt diese kaum. Dagegen zeigen gerade Projekte der IBA-Stadtumbau 2010, dass die Umsetzung von Regenerierungsstrategien auf der Basis integrierter Förderprogramme die Zusammenarbeit zwischen den Ressorts in der Stadtverwaltung sowie zwischen Stadtpolitik, Stadtverwaltung und Zivilgesellschaft stärken kann. Hiermit liegen Ansatzpunkte vor, wie angesichts rückläufiger Abrissdynamiken in der zweiten Förderperiode des Bund-Länder-Förderprogramms Stadtumbau Ost der Programmbereich Aufwertung stärker auf eine Regenerierung schrumpfender Städte ausgerichtet werden kann.

Die Autoren: Dr. Heike Liebmann ist Leiterin der Forschungsabteilung Regenerierung von Städten am Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung in Erkner. Sie ist zudem Projektleiterin der Bundestransferstelle Stadtumbau Ost, die im Auftrag des Bundes das Förderprogramm Stadtumbau Ost wissenschaftlich begleitet. Weitere Forschungsschwerpunkte sind Stadtpolitik und Regenerierungsansätze für Städte im Strukturwandel, Kreativität und Innovation in der Stadtentwicklung, Integration.
Dr. Manfred Kühn ist Stadt- und Landschaftsplaner und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung in Erkner. Seine Forschungsschwerpunkte sind Strategische Planung und Peripherisierungsprozesse von Städten und Regionen.

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