Quartiersmanagement als Netzwerkmanagement

Über das Organisieren von politischer Intervention in Armutsquartieren

In folgendem Beitrag möchte ich zeigen, was die Betrachtung von Quartiersmanagement unter dem Aspekt seiner Organisiertheit und des „Netzwerkens” zu ei­nem Verständnis der Entwicklungsprozesse in einem Stadtteil leistet. Es geht also vor­nehmlich um die Entwicklung einer bestimmten - organisationssoziologischen - Pers­pektive auf die Arbeit in den Stadtteilen im Rahmen sozialer Stadtentwicklungspolitik und um den möglichen Erkenntnisgewinn eines solchen Zugangs.

In einem ersten Schritt wird der Untersuchungsgegenstand charakterisiert, das Poli­tikfeld Soziale Stadtentwicklung und das Instrument Quartiersmanagement. Daran an­schließend wird eine Kernaufgabe von Quartiersmanagern - das „Netzwerken” - näher betrachtet. Dazu werde ich verschiedene Konzeptionen von Netzwerken und Netzwerk­steuerung anbieten und anhand von Praxisbeispielen illustrieren. Diese Diskussion zeigt, dass insbesondere neuere Konzepte der Organisationssoziologie, die sich mit Bezie­hungen zwischen Organisationen und Gesellschaft auseinandersetzen, nicht nur dazu ge­eignet sind, das Handeln im Rahmen der Umsetzung des Bund-Länder-Programms zu ver­stehen, sondern darüber hinaus auch das institutionelle Gewebe - und damit die jeweilige „Ortslogik” - in den einzelnen Gebieten zu erfassen. Somit bietet ein auf die Praxis des Netzwerkens gerichteter Zugang auch Erkenntnisse über die weitere gesellschaftli­che Realität und bietet einen hilfreichen Baustein für ein umfassendes Verständnis der Dynamiken der Quartiersentwicklung.

Soziale Stadtentwicklung als policy

Mit ihrer in Deutschland mittlerweile etwa zehnjährigen Geschichte hat sich soziale Stadtentwicklung auch hierzulande als eigenständige Politik institutionalisiert. Um die politischen Programme zur sozialen Stadtentwicklung herum haben sich spezifische

Strukturen (polity) und Verfahren (politics) zu ihrer Implementation entwickelt, so dass heute von einem Politikfeld gesprochen wird. Monika Alisch etwa bietet folgende Definition an:

„Soziale Stadtentwicklung” ist der „Sammelbegriff für solche lokal wirksamen Poli­tikansätze, die in Deutschland in den 90er Jahren soziale und ökonomische Benachteili­gung und ihre räumliche Konzentration in bestimmten städtischen Teilgebieten zum Ausgangspunkt städtischer Intervention gemacht haben” (Alisch 2002, 78; Hvg. i. 0.).

Eine Besonderheit dieser Politik besteht in ihrer Mehrebenen-Konstruktion. Politik­ansätze wurden auf lokaler Ebene, auf Ebene der Bundesländer, des Bundes und der EU formuliert und werden partnerschaftlich implementiert. Mensch hat diese Form der Zu­sammenarbeit als Steuerungskette bezeichnet, „in der alle Akteure abwechselnd die Rol­le des Subjekts und Objekts übernehmen” (Mensch 2000: 26).

Das Bundesprogramm „Soziale Stadt” ist im Kontext von Stadterneuerungspolitik ent­wickelt worden und auch als „dritte Säule" der Städtebauförderung in diesem System verankert. Eine policy community bestand in Form eines informellen Netzwerks im Umfeld der ARGEBAU, das in einer günstigen Situation (policy window) nach dem Re­gierungswechsel 1998/99 die Chance zu einer Verankerung in der Koalitionsvereinba­rung sah und diese auch wahrnahm. Dieses Netzwerk aus Landes- und Bundespolitikern (parteiübergreifend) teilte eine bestimmte Problemwahrnehmung, die sich auf zwei As­pekte bezog: (1) problematische Zunahme an sozialer Ausgrenzung in bestimmten Stadt­quartieren in deutschen Großstädten und (2) Steuerungsdefizite bisheriger Städtebauför­derungspolitik.

Das Landesprogramm „Soziale Stadtentwicklung” in Berlin, um ein regionales Bei­spiel anzuführen, hat seine Wurzeln zum einen im Bereich der strategischen Entwick­lungsplanung und zum anderen in der Stadterneuerung und in der Großwohnsiedlungs-politik. Dies äußert sich in seinen beiden Komponenten „Stadtraum-Monitoring" und „Quartiersmanagement”. Wie auf Bundesebene auch ist das Programm Reaktion auf zwei strukturell zu unterscheidende Probleme: (1) residentielle Segregation bzw. Verar­mung einzelner Quartiere und (2) ineffiziente Politik (vgl. Strieder 1998). Auf beiden Ebe­nen - Bund und Land - lässt sich die Politik der sozialen Stadtentwicklung folglich als ei­ne Kombination von substanzieller Politik und Institutionenpolitik beschreiben (vgl. Wollmann 2001, Ritz 1999).

Angesichts solcher Beobachtungen - und vor dem Hintergrund zeitgleicher Kürzun­gen in den Sozialhaushalten - erscheint soziale Stadtentwicklungspolitik auch als sym­bolische Politik (vgl. Sarcinelli 1987). Es wurde inzwischen mehrfach gezeigt, dass sich Programme der sozialen Stadtentwicklung gerade durch schwammige Zielvorgaben aus­zeichnen und einen offenen Prozess in den Vordergrund stellen, der mit Begriffen wie „Empowerment”, „Aktivierung” und „Netzwerken” umschrieben ist. In Berlin etwa geht es im Wesentlichen um die „Stadtteilkoordination”. Die Hoffnung besteht darin, durch ein Organisieren der gesellschaftlichen Strukturen im Quartier eine Entwicklung in Gang zu setzen, die der bisherigen „Abwärtsspirale” etwas entgegensetzt oder sie zumin­dest aufhält.

Zusammenfassend lassen sich mit Alisch drei Strukturmerkmale zeigen, die diesen Politiktypus auszeichnen: Es werden erstens sowohl gebietsbezogene als auch strukturelle¹ Ziele verfolgt, der Ansatz ist zweitens räumlich, zeitlich und thematisch be­grenzt, und das Instrument Quartiersmanagement ist drittens für die Implementation vor Ort zuständig (Alisch 2002: 90ff.).

Diese Merkmale treffen auch für das Berliner Programm „Sozialorientierte Stadtent­wicklung” zu, das seit 1999 in 15, mittlerweile 17 „Gebieten mit besonderem Entwick­lungsbedarf” zur Anwendung kommt. Die zur Durchführung initiierten „Stadtteilverfah­ren” haben den Status von Pilotvorhaben, die zunächst für drei Jahre eingerichtet, dann bis 2004 und jüngst um weitere zwei Jahre bis Ende 2006 (Auslaufen EFRE-Förderperiode) verlängert wurden. Der Berliner Senat formulierte drei generelle Ziele, die mit die­sem Programm in den „Gebieten mit besonderem Entwicklungsbedarf” verfolgt werden:

• „Herstellen von Handlungsmöglichkeiten und -kompetenzen der Bewohner durch Stärkung von Selbsthilfepotentialen und des Selbstwertgefühls,
• Schaffung integrierter und vernetzter Strukturen der Quartiersentwicklung und deren Stabilisierung,
• Verknüpfung von ökonomischer und sozialer Entwicklung des Quartiers” (Senat Berlin 2001: 1).

Zu den generellen Zielen werden im ersten Erfahrungsbericht zur Umsetzung des Pro­gramms drei konkrete Aufgaben der Quartiersmanagement-Teams benannt:

• „Bewohneraktivierung (Aktivierung der Bewohnerschaft zur Beteiligung und Mit­wirkung am Entwicklungsprozess des Gebietes),
• Stadtteilkoordination (Vernetzen der unterschiedlichen Interessengruppen und lokalen Akteure, Aufbau von Kooperationen zwischen Institutionen, Initiativen, Unternehmen, Wohnungsbaugesellschaften u.a.)
• Projektinitiierung (Hilfestellung bei der Entwicklung von Projekten aus den unter­schiedlichsten baulich-räumlichen, sozialen, kulturellen und ökonomischen Hand­lungsfeldern)” (Senat Berlin 2001: 3).

Mit diesen Zielformulierungen und Handlungsprinzipien hat die policy Appellcharakter, und die Durchsetzung der Ziele ist in hohem Maße abhängig von privaten Partnern. Diese werden über Netzwerke und Projekte sowohl in die Gestaltung und Steu­erung als auch in die Umsetzung der Politik einbezogen. Aus einer Steuerungsperspek­tive bewegt sich die Politik der sozialen Stadtentwicklung damit im Bereich des koope­rativen Staats (vgl. Braun 2001), aus planungstheoretischer Perspektive ist dieses Pla­nungsverständnis mit der innovationsorientierten und projektförmigen Planung ver­wandt (vgl. Ibert 2003). Aus organisationstheoretischer Perspektive ist eine Nähe zur Netzwerksteuerung erkennbar (vgl. Sydow / Windeler 2000).

Quartiersmanagement als Organisieren von Politik

Das wesentliche Instrument zur Umsetzung der Politik vor Ort ist das Stadtteil- oder Quartiersmanagement. In den „Gebieten mit besonderem Entwicklungsbedarf” stellt das Quartiersmanagement dabei ein „sozialräumlich organisiertes Handlungssystem” dar (Schubert / Spieckermann 2002:150). Wenn man das „System Quartiersmanagement” als einen organisationalen Zusammenhang begreift, lassen sich die methodischen Ansätze der Organisationsanalyse und insbesondere Arbeiten zu Beziehungen zwischen Organi­sationen sowie zwischen Organisationen und „Gesellschaft” nutzen, um die Konstitution der entstehenden Zusammenhänge zu verstehen. Dabei stehen hier zwei Aspekte im Vor­dergrund. Zum einen kann die Vermittlung zwischen Handlungssystem und Stadtteil be­trachtet werden. Hier geht es um die Voraussetzungen zum „Mitspielen”. Zum zweiten soll es um die innere Strukturierung dieses Systems gehen und um die „Spielregeln” beim „Mitspielen”.

Die Anfänge: Ein neues Handlungssystem entsteht

In der Regel wurde Quartiersmanagement neu in einem Gebiet installiert. Auch wenn in vielen Fällen Organisationen oder Unternehmen beauftragt wurden, die Erfahrung in den Gebieten oder im Bereich der Stadterneuerung aufweisen konnten, so erfolgte doch mit dem Label „Soziale Stadt” und der Einrichtung der Vor-Ort-Büros die bewusste Insze­nierung eines Anfangs oder Neubeginns. Es ist also davon auszugehen, dass es sich auch um neue Organisationen bzw. Strukturen handelt, die vor Ort in den Gebieten entstan­den. Typischerweise, darauf verweisen aktuelle Studien zur Organisationsentwicklung,

„sind entstehende Organisationen durch eher unklare Ziele, nicht eindeutig klassi­fizierbare Technologien und schwache Grenzen charakterisiert” (Rao 2003: 322, meine Hvg., SG; vgl. Aldrich 1979). Dies ist auch bei Quartiersmanagement im Rahmen der „Sozialen Stadt” der Fall (vgl. Walther 2004).

Auch da es sich zweitens um eine neue Form der Politik handelt, ist von einer neuen Form der Organisation auszugehen. Es wurde ja eingangs gezeigt, dass eine Motivation für diesen neuen Politiktypus gerade in der Unzufriedenheit mit bisherigen Instrumen­ten zu sehen ist und auch prozedurale Ziele verfolgt werden. Der Appellcharakter, die strukturelle Offenheit, die Governance- und Beteiligungsstrukturen sind Beispiele hier­für. Die Einführung neuer organisationaler Formen ist immer ein politischer Prozess (Rao 2003, Stinchcombe 1968), in dem „institutionelle Aktivisten” eine Schlüsselrolle spielen. Sie tragen „neue Normen, Werte und Ideologien” in die gewachsenen gesell­schaftlichen Strukturen hinein und erkämpfen Legitimität für neue Handlungsformen (vgl. Rao 2003: 339). Dabei entstehen neue Organisationsformen dann, „wenn Akteure mit ausreichenden Ressourcen in ihnen eine Möglichkeit sehen, wichtige Interessen zu realisieren” (Rao 2003: 333).

Neue Organisationsformen entstehen nicht im leeren Raum. Sie entwickeln sich vor dem Hintergrund schon existierender organisationaler Felder, in denen verschiedene Organisationen meist themenbezogen im Austausch stehen (DiMaggio / Powell 1991: 64f.). Neue Formen können in Zwischenräumen entstehen, an den Schnittstellen organi­sationaler Felder, in fragmentierten Feldern mit weit verstreuten Machtzentren oder in hierarchisch strukturierten organisationalen Feldern (Rao 2003: 335ff.). Die soziale Stadtentwicklung und die organisationale Form des Quartiersmanagements bewegt sich ihrem Anspruch nach in einem Zwischenraum; in ihr kommen insbesondere die Felder der Stadterneuerung, der Sozialpolitik und der Wirtschaftsförderung zusammen.² In sol­chen Zwischenräumen, „wenn sich Probleme andauernd von einem organisationalen Feld auf ein anderes ausbreiten”, können Organisationsstrukturen nur kollektiv und in neuen feldübergreifenden Konfigurationen aufgebaut werden (Rao 2003: 335).

Im Fall der sozialen Stadtentwicklung - meine Aussagen beziehen sich hier nur auf das mir vertraute Beispiel Berlin - kam die Initiative für das Programm hingegen aus­schließlich aus dem politisch-administrativen System - und hier auch nur aus dem Be­reich der Bau- und Planungspolitik und -Verwaltung -, das an einer Optimierung seiner Problemlösungsfähigkeit interessiert war. Akteure aus dem Bereich der Sozialverwal­tungen oder der Sozialverbände waren meinen bisherigen Beobachtungen zufolge an der Problem- und Politikformulierung kaum beteiligt.

Als „institutionelle Aktivisten” haben die beauftragten Stadtteilmanager insbesonde­re in der ersten Phase der Gebietsanalyse und des Aufstellens von integrierten Hand­lungskonzepten einerseits das neue System eingeführt und zugleich für ein Mitmachen der gesellschaftlichen Gruppen geworben. Kollektive, feldübergreifende Konstellatio­nen waren in den mir bekannten Fällen selten gegeben; Akteure aus dem Bereich der Stadterneuerung dominierten auch diese Phase und führten ihre feldspezifischen Sinn-und Deutungssysteme mit ein.

Quartiersmanagement als Netzwerkmanagement: Theorie-Angebote

Vergleicht man die Handlungskonzepte der Berliner „Gebiete mit besonderem Ent­wicklungsbedarf”, ergibt sich ein übereinstimmendes Selbstverständnis der Quartiers­manager als Projektentwickler, Prozesskoordinatoren und „Vernetzer”. Auch die Zwi­schenevaluation des Programms in NRW (ILS 2000) zeigt, dass die wichtigsten Aufgaben­schwerpunkte in Koordination / Vernetzung, Information, Projektentwicklung und Orga­nisation von Beteiligung gesehen werden (ILS 2000, 53f.; Krummacher et al 2003:214f).

Betrachten wir nun den Aspekt des „Netzwerkens” - also den Aufbau und die Pflege von Netzwerken, die „Kernaufgabe des Quartiersmanagements” (Schubert / Spiecker-mann 2002). Mit dieser Aufgabe verbindet sich die Hoffnung auf Synergie-Effekte durch Ressourcen-Pooling (Schuber / Spieckermann 2002: 148) und „das bessere Zusammen­wirken zersplitterter Versorgungssysteme” (Krummacher et al. 2003: 205). Um dieses Netzwerken zu verstehen, ist ein Verständnis davon nötig, was ein Netzwerk ausmacht, sowie ein Begriff dessen, wie Netzwerke aufgebaut und gepflegt werden. Hierzu haben sich Konzepte der Netzwerksteuerung und des Netzwerk-Managements etabliert.

Netzwerke und Netzwerksteuerung

Der Netzwerkbegriff ist in der sozialwissenschaftlichen Literatur alles andere als ein­heitlich gefasst. Zwei weitgehend parallel und ohne Berührung geführte Diskurse sind der strukturelle Netzwerkansatz und der Governance-Ansatz (vgl. Windeler 2002: 39ff.).³ Strukturelle Zugänge achten auf Merkmale wie Dichte oder Positionsgefüge (Windeler 2002: 39). In der Governance-Forschung hingegen wird Netzwerk meist als ei­ne Form der Koordination von Handlungen betrachtet und den Koordinationsformen „Markt” und „Hierarchie” gegenübergestellt (vgl. Kappelhoff 2000: 25). So verstehen etwa Mayntz / Scharpf auch Politiknetzwerke als „auf Dauer angelegte Verhandlungssys­teme” (Mayntz/ Scharpf 1995:61). Die Positionierung von Netzwerken gegenüber den an­deren beiden Koordinationsformen ist allerdings umstritten, und im Unterschied zu ei­ner eigenständigen Form ist durchaus auch eine Lesart von Netzwerken als hybrider Ko­ordinationsform möglich - nicht jenseits von Markt und Hierarchie, sondern als eine Mischform aus beiden (vgl. Sydow / Windeler 2000: 12).

Ein steuerungstheoretischer Zugang, wie ihn Sydow und Windeler vertreten, begreift Netzwerke als soziale Gebilde, die sich über Verlässlichkeit und Dauerhaftigkeit aus­zeichnen, und interessiert sich für die Form ihrer Regulation (Sydow / Windeler 2000: 16). In einem solchen Verständnis sind auch Märkte und Hierarchien selbst als Netzwer­ke konzipiert bzw. können Netzwerke durchaus auch hierarchisch strukturiert sein und sind keineswegs auf den Modus der Verhandlung beschränkt (Sydow / Windeler 2000, Kappelhoff 2000). Besonders deutlich wird hier Windeler (2002), der sowohl Hierarchie als auch Heterarchie als mögliche Grundformen von Netzwerken nennt.

Hierarchische Netzwerke zeichnen sich durch einen zentralen Netzwerkkoordinator aus, der die „Netzwerkstrategie und die Netzwerkpraktiken” vorgibt und „über hie-rachische Regulationsmechanismen überwacht (...)” (Windeler 2002: 44, H.i.O.). Zu sei­nen Aufgaben zählen „Selektion der Mitglieder, Allokation der Ressourcen, Evaluati­on der Netzwerkpraktiken, Systemintegration der Aktivitäten an- und abwesender Ak­teure, Positionierung der Akteure zueinander und Konstitution der Grenzen des Netzwerks” (Windeler 2002: 44, H.i.O.). Häufig werden diese Funktionen von brokern übernommen, die ihre Funktion auf die Koordinierungsaufgaben reduzieren. Beispiele für hierarchische Netzwerke sind etwa Franchisingnetzwerke oder auch temporäre Pro­jektnetzwerke.

In heterarchischen Netzwerken hingegen erfolgt die Netzwerkkoordination „gemein­sam oder durch gemeinsam festgelegte, zeitweilige Übertragung auf einen bestimmten Akteur” (Windeler 2002: 49, H.i.O.). Typischerweise werden hier in Gremien oder Komi­tees wechselseitig selbstbindende Vereinbarungen getroffen (Windeler 2002:49), wie im Fall von strategischen Allianzen oder joint ventures.

Der Steuerungsmodus im Quartiersmanagement, wie es derzeit im Rahmen der Sozi­alen Stadtentwicklung praktiziert wird, pendelt zwischen beiden Formen. Nach meiner Beobachtung überwiegt jedoch im Stadtteil, also „ganz unten” in der Steuerungskette, die hierarchische Form der Netzwerksteuerung: Die Quartiersmanager agieren als broker und organisieren die Systemintegration weiterer Akteure im Stadtteil.

Netzwerk-Management

Den Versuch, Netzwerksteuerung zu verstehen, unternehmen auch Kickert und Kop­penjan mit ihrem Konzept des network management (Kickert / Klijn / Koppenjan 1999). Ihnen geht es speziell um public networks, um die „Umwelt- oder Außenbeziehungen” des öffentlichen Sektors. Netzwerk-Management konzipieren sie „as a form of steering aimed at promoting joint problem solving or policy development” (Kickert / Koppenjan 1999:43). Zentral ist in diesem Konzept die Betonung der notwendigen wech­selseitigen Anpassung in Netzwerken:

„Network management may also be seen as promoting the mutual adjustment of the behaviour of actors with diverse objectives and ambitions with regard to tackling problems within a given framework of interorganizational relations” (Kickert / Koppen­jan 1999: 44).

Kickert und Koppenjan identifizieren drei Hauptaktivitäten in einem solchen Netz­werkmanagement:

• Intervention und nötigenfalls Restrukturierung von existierenden Netzwerkbezie­hungen,
• Fördern der Bedingungen für Kooperation, Herstellung von Konsens,
• gemeinsame Problemlösung (Kickert / Koppenjan 1999: 46).

Nimmt man die institutionellen Kontexte von Netzwerken hinzu, ergeben sich zwei Formen von Netzwerkmanagement, die diese drei Aktivitäten umfassen:

• „Spielmanagement” (game management) - also das Management der Interakti­onen in einem Netzwerk - und
• „Netzwerkstrukturierung” (network structuring) - also das Aufbauen oder Än­dern der institutionellen Arrangements, in die das Netzwerk eingebettet ist (Kickert / Koppenjan 1999: 46ff.).

Das Spielmanagement umfasst dabei das Aktivieren von Netzwerken (network activation), das Arrangieren von Interaktion (arranging interaction), das Koordi­nieren oder Regieführen zwischen Akteuren (brokerage), das Ermöglichen von Begeg­nung (facilitating interaction) sowie Mediation und Streitschlichtung (media tion and arbitration) (Kicker/Koppenjan 1999: 46ff.).

Die zweite Form, das network structuring, ist ganz anderer Natur, hier geht es um das „Herumflicken” (tinkering) in Netzwerken, wenn die bisherigen Strukturen nicht ausreichen oder sogar selbst ein Problem darstellen. Das kann geschehen über das Be­einflussen formaler Politik (influencing formal policy) oder bestehender Beziehun­gen (influencing interrelationships), durch Beeinflussung von Werten, Normen und Wahrnehmungen (influencing values, norms, perceptions), das Mobilisie­ren neuer Koalitionen (mobilization of new coalitions) oder auch durch das be­wusste Stiften von Chaos (management by chaos) (Kickert/ Koppenjan 1999: 46ff.).

Quartiersmanagement trägt viele Züge dieses Ansatzes in je unterschiedlichen Kom­binationen. Die oben skizzierten Aufgaben beinhalten sowohl Formen des Spielmanage­ments wie auch der Netzwerkstrukturierung. Nach einigen Jahren Praxis zeigt sich, dass gerade der Aufbau von neuen Netzwerken ein zentraler Bestandteil der Arbeit geworden ist, so gibt es in Berlin seit dem zweiten und dritten Jahr viele Beispiele für neu entstan­dene Netzwerke im Bereich von Kultur, bei Gewerbetreibenden und im sozialen Bereich.

Strukturierung von Netzwerken

Eine ergänzende Perspektive auf Netzwerksteuerung und Netzwerk-Management bie­tet der Strukturationsansatz, wie ihn Anthony Giddens formuliert hat (Giddens 1997). Dieser Zugang betrachtet insbesondere die Fragen, „wie Netzwerke über soziale Prakti­ken gesteuert werden (können) und wie soziale Praktiken durch Netzwerke (im Zusam­menspiel systemischer und individueller Steuerung) gesteuert werden” (Sydow / Winde­ler 2000: 9f). Dabei steht das Verhältnis von Akteur und Struktur im Vordergrund sowie die Rolle von Regeln und Ressourcen in der Strukturierung des Netzwerks (Meckling 2003). Als soziale Systeme werden Netzwerke hier gleichzeitig als Medium und Resultat sozialer Praktiken - und damit von Macht und Herrschaft (aber auch von Sinngebung und Legitimation) - verstanden. Mit diesem Blick wird einerseits der Dynamik von Netz­werken als emergente Systeme Rechnung getragen, zum anderen wird ihre Konstitution aus ihrer inneren Struktur heraus erklärt. Dazu dient ein mehrdimensionales Modell, in dem „die Rolle von Regeln und Ressourcen, von Sinn und Normen und Ökonomie und Macht” in ihrer wechselseitigen Beeinflussung berücksichtigt wird (Ortmann / Sydow 1999: 212).

Aus dieser Perspektive ließe sich auch Quartiersmanagement als „reflexive Strukturation” verstehen. Die (neu) im Quartier geschaffenen Strukturen - vom Vor-Ort-Büro bis zum Handlungskonzept, von der Steuerungsrunde bis zur partizipativen Platzgestaltung - sind einerseits das Resultat absichtsvoller Handlung, und zugleich leiten sie weitere Interaktionen an. Die geschaffenen Beteiligungs- und Zugangsregeln (Sprechstunden, Räumlichkeiten, Sprachregelungen...) etwa ergeben sich u.a. aus dem Auftrag und dem Auftragsverständnis der Quartiersmanager, selektieren jedoch den Kreis der Beteiligten von Beginn an (vgl. Güntner 2004).

Dem Strukturationsansatz ähnlich, jedoch in der Konsequenz radikaler, ist der Aktor-Netzwerk-Ansatz, wie er in der Wissenschaftsforschung entwickelt worden ist. Die Kern­annahme dieses Konzepts ist, „dass soziale Beziehungen, einschließlich Macht und Orga­nisation, als Netzwerk-Effekte behandelt werden können. Die Netzwerk-Effekte entste­hen in Strategien des sozialen Ordnens und Konstruierens durch netzartige Interaktio­nen aus menschlichen und nicht-menschlichen Aktoren” (Keim 2000: 275). Zwischen Menschen und Objekten wird hier nicht differenziert, als Aktoren schreiben sie jeweils ihrem Gegenüber eine bestimmte Rolle zu und richten ihr Handeln demgemäß aus - das Netzwerk wird zu einem center of translation. Keim rekonstruiert das Handlungs­konzept des Quartiersmanagements als ein solches Aktor-Netzwerk (Keim 2000). Indem sie Kommunikation ermöglichen, machen Quartiersmanager die Ausgrenzungserfah­rungen im Quartier sichtbar und schaffen einen Rahmen, diese in neue Handlungsfähig­keit zu übersetzen. Zunächst werden dabei zwar die Barrieren sichtbar (Desinteresse bei Hauseigentümern, Misstrauen bei von Ausgrenzung Bedrohten, selbstdarstellerische Inszenierung der Politik ...), durch hartnäckiges Verhandeln ist jedoch durchaus ein „Auf-Linie-Bringen” realistisch. Dies ist abhängig von sog. „Intermediären” - beziehungs-stiftenden Instrumenten, die zur Vermittlung eingesetzt werden. Das kann Geld sein, aber auch technische Artefakte oder vermittelnde Personen (vgl. Keim 2000).

Zwei zentrale Instrumente („Intermediäre” im Sinne des Aktor-Netzwerk-Ansatzes) zur Aktivierung und/oder Koordinierung von Netzwerken im Rahmen von Quartiersma­nagement sind zum einen die integrierten Handlungskonzepte, zum anderen die angesto­ßenen Projekte. Im Folgenden soll eine vertiefende Betrachtung dieser Koordinationsfor­men die hier entwickelten konzeptuellen Überlegungen auf die konkrete Praxis in den Quartieren übertragen.

Stadtteilkoordination durch integrierte Handlungskonzepte

Oben wurde gezeigt, dass sich Ziele und Organisationsformen des Quartiersmanage­ments in den ersten Jahren herausschälten. Zu ihrer Formalisierung dienen sogenannte integrierte Handlungskonzepte. Als wesentliche Steuerungs- und Koordinierungsinstru­mente des Programms haben sie die Funktion, einen „Orientierungsrahmen für die Steu­erung der Programmumsetzung im Hinblick auf Projektentwicklung und -realisierung und damit auch in Bezug auf die Bündelung des Mitteleinsatzes” zu geben (Becker / Böh­me / Meyer 2001:2). In ihnen zeigt sich die Kopplung der unterschiedlichen Projekte und Aktivitäten, die in der Summe zu einer Verbesserung der Situation im Gebiet führen sol­len. Diese Konzepte sind einerseits Handlungsgrundlage für das Quartiersmanagement, zugleich sind sie selbst erst Ergebnis der Arbeit vor Ort.

In Berlin wurden zur Entwicklung dieser Konzepte in den 17 „Gebieten mit besonde­rem Entwicklungsbedarf” diskursive Verfahren eingesetzt, die allerdings jeweils durch­aus unterschiedlich verliefen (vgl. Senat Berlin 2001). Die Aufgabenstellung war folgen­dermaßen festgelegt:

„Vorhandene Einrichtungen, Initiativen, Vereine, bestehende Stadtteilgremien und Bewohnervertretungen, aber auch Einzelpersonen sind in den Prozess der integrierten Quartiersentwicklung einzubeziehen und sollen insbesondere bei der Kooperation und Vernetzung ihrer Arbeitsziele und -inhalte unterstützt werden (...). Bereits vorhandene Konzepte, lokale Entwicklungsstrategien und Programme sind aufzugreifen und weiter­zuentwickeln” (Senat Berlin 1999: 31).

Nachdem in den Stadtteilen Planungsbüros als Quartiersmanager damit beauftragt wurden, sogenannte Stadtteilverfahren zu initiieren, nahmen diese ihre Aufgabe in un­terschiedlicher Weise, unter Rekurs auf ihre Erfahrung und Kompetenz einerseits und die im Stadtteil vorgefundene institutionelle und sozioökonomische Situation anderer­seits, wahr. Bausteine dieser Verfahren waren in einigen Gebieten Planungszellen und Bürgergutachten, in anderen Kiezen waren es Quartierskonferenzen und Planning for Real und Open Space-Techniken. Am Boxhagener Platz nutzten die Quartiersmanager auch den Wochenmarkt, um mit den Anwohnern ins Gespräch zu kommen. In manchen Gebieten lagen über bisherige Tätigkeiten der als Quartiersmanagement eingesetzten Planungsbüros schon Kenntnisse und Daten vor, die teilweise in vorherigen Auftragsver­hältnissen produziert wurden und ebenso in die Konzepte einflössen. Alle Handlungs­konzepte wurden schließlich von der jeweils zuständigen Bezirkvertretung beschlossen (vgl. Senat Berlin 2001).

Die Verfahren liefen in der Regel so ab, dass das Quartiersmanagement in Absprache mit der auftraggebenden öffentlichen Hand den Umfang des Konsultationsprozesses und die jeweiligen Zielgruppen bestimmte. Dabei liegt die Vermutung nahe, dass schon diese Auswahl die Ergebnisse zu Teilen gleich mitproduzierte. Sogenannte „Schlüsselper­sonen” wurden identifiziert und angesprochen, es fand ein Abwägungsprozess statt, in dem eingeschätzt wurde, welche Vorschläge eher Partikularinteressen und welche einem breiten Teil der Bevölkerung dienen. Dieses Abwägen fand in von Informations­mangel und Zeitdruck geprägten Situationen statt, wie auch eine erste bundesweite Ein­schätzung feststellt:

„Obwohl Integrierte Handlungskonzepte (...) nach Aussage vieler am Programm Betei­ligter als strategisches Instrument zur Steuerung der integrierten Stadtteilentwicklung gelten, herrschen in der bisherigen Praxis, was die Aufstellung solcher Konzepte betrifft, noch weitgehend Unsicherheit und Zurückhaltung (...) Diese Unsicherheit erklärt sich zum Teil daraus, dass zum Zeitpunkt der Ausschreibung des Programms und der Antrag­stellung viele Grundinformationen über das Gebiet noch fehlen, Organisations-, Manage­ment- und Kommunikationsstrukturen erst aufgebaut werden müssen und in der Regel erheblicher Zeitdruck besteht” (Becker et al 2002: 29).

Aus den unterschiedlichen Gebietsstrukturen, den gewählten Konsultations-Verfah­ren, den Kompetenzen der Quartiersmanagement-Teams und den jeweiligen Situationen resultieren nun Handlungskonzepte, die von eher additiven Maßnahmenaufreihungen bis zu komplexen integrierten Strategieentwürfen reichen (vgl. auch für eine bundeswei­te Einschätzung Sauter 2002).

In einigen Fällen, so beobachten Bernt und Fritsche (2004), führten die vagen Zielvor­stellungen des Förderprogramms und die Vorgabe, „synergetisch” möglichst viele Hand­lungsfelder abzudecken, dazu, dass „die Unscharfe in der Zielvorgabe ironischerweise auch in der Zieldefinition vor Ort nicht aufgebrochen, sondern eher reproduziert” wurde (Bernt / Fritsche 2004).

Ich möchte nun argumentieren, dass das jeweilige Ergebnis dieser Verfahren in Form des erstellten Konzepts aus einem spezifischen Verhältnis von Strukturmerkmalen im Sinne von Rahmenbedingungen und Handlungen bei der Prozessgestaltung resultiert. Das Quartiersmanagement-Team nimmt darin als organisierende Instanz eine zentrale Rolle ein.

Betrachtet man das Arrangement an involvierten Akteuren als interorganisationales Netzwerk, dann lassen sich beispielsweise die Schwerpunktsetzungen in Zusammen­hang zu den Beziehungen zwischen relevanten Akteuren setzen: Wer beteiligt ist - und darüber entscheidet die Konsultationsstrategie der Quartiersmanager - kann nicht nur seine Interessen, sondern auch seine Problemdeutungen und Handlungsphilosophien einbringen. Es lässt sich nachzeichnen, wer Zugang hatte und wer sein Engagement im Quartier den Zielen des Quartiersmanagements zuordnen konnte oder wollte. Diese auf den ersten Blick banale Einsicht bedeutet nun, dass das Ergebnis selbst, das Handlungskonzept, Aufschlüsse über das institutionelle Gefüge im Quartier erlaubt. Wenn wir es gewissermaßen „rekonstruierend” lesen, entsteht ein Bild der vorhandenen, institutio­nell gebundenen Ressourcen und ihrer Verteilung. Entsprechende Analysen erhellen das lokale Machtgefüge, da die Handlungskonzepte nicht nur die Verteilung von öffent­lichen Fördermitteln, sondern auch - beispielsweise durch bestimmte Schwerpunktset­zungen - die symbolische Dimension des lokalen Raums maßgeblich beeinflussen.

Zudem ist zu berücksichtigen, dass die einzelnen Handlungskonzepte in hohem Maße kontingent sind - verwiesen sei auf so trivial erscheinende und doch einflussnehmende Faktoren wie Uhrzeiten von Versammlungen, gewählte Sprache oder Verfügbarkeit und Erreichbarkeit von Treffpunkten.

Dieses Problem ist politisch erkannt. Daher, und das ist besonders positiv hervorzu­heben, sind die Handlungskonzepte prinzipiell auf Fortschreibung angelegt und gewäh­ren damit auch die Möglichkeit zur „Kurskorrektur”. Wenn eine Begutachtung der Hand­lungskonzepte das institutionelle Moment - die Strukturierung und die Beziehungen zwischen den beteiligten Akteuren - einbezieht, dann kann eine solche Kurskorrektur im Sinne des oben genannten „Netzwerkstrukturierens” (tinkering) auch zu einer Ver­änderung der lokalen Machtstrukturen führen, wenn dies angesichts der Entwicklungen notwendig erscheint. Voraussetzung hierfür wäre eine wirklich bindende Wirkung der Handlungskonzepte über die Stadtverwaltung hinaus, die bislang nicht gegeben ist. Per­spektivisch könnten auch verschiedene Alternativkonzepte zu einem produktiven loka­len Diskurs führen.

Projektnetzwerke in der Quartiersentwicklung

Innerhalb der Schwerpunktsetzungen in den integrierten Handlungskonzepten wer­den die Ziele des Quartiersmanagements projektförmig umgesetzt. Grundlage für diese Projekte ist, dass sie im Rahmen der Gesamtkonzeption als förderungswürdig erachtet werden. Typischerweise werden insbesondere Mehrzielprojekte entwickelt, von denen ein Beitrag zu verschiedenen Entwicklungszielen erwartet wird.

Ein Beispiel für derartige Unternehmungen sind sog. Leerstandsprojekte, die in ver­schiedenen Berliner Quartieren umgesetzt wurden und werden. In leer stehenden La­denlokalen wurden temporäre Kunstprojekte veranstaltet. Sie sollten einerseits zu einer Aufwertung und Wiederbelebung der verödeten Nebenstraßen führen (stadträumliche Aufwertung), andererseits aber auch zu einem positiven Image des gesamten Gebiets beitragen (kulturelle Belebung) und drittens durchaus wirtschaftsfördernde Aspekte aufweisen (Unterstützung von Existenzgründern im Bereich der kulturellen Ökonomie).

Die temporären Projektpartnerschaften bestanden aus Hauseigentümern, die den Miet­preis deutlich senkten, aus Künstlern / Existenzgründern, die sich der Gestaltung der Räume annahmen und dem Quartiersmanagement. Letzteres ergriff die Initiative und sorgte für Kontakte, Treffen, Werbung und in manchen Fällen auch für einen Teil der Miete. Die koordinierenden Aufgaben wurden teilweise auch an spezialisierte Organisa­tionen (Vereine oder kleine Unternehmen) vergeben.

Eine vergleichende Betrachtung dieser Projekte ergab, dass die institutionellen Struk­turen im Quartier, die „Ortslogik”, für eine mittelfristige Zusammenarbeit ausschlagge­bend waren (Güntner et al. 2003). So ist das Engagement einzelner Wohnungsbauunter­nehmen mit einem hohen Anteil an (leer stehenden) Immobilien im Gebiet von anderen Kriterien geleitet und über andere Kanäle aktivierbar als dasjenige (nicht in Berlin le­bender) privater Einzeleigentümer. Zudem gaben die im Projektverlauf verhandelten Re­geln und Ressourcen (etwa: Ansprüche an die Künstler in Bezug auf Themen, Öffnungs­zeiten, Professionalität oder: Ansprüche an die Räume in Bezug auf Lage oder Ausstat­tung) den Ausschlag nicht nur für das kurzfristige Zustandekommen und Gelingen eines Projekts, sondern ebenso für die Weiterentwicklung des strategischen Ansatzes insge­samt. So führte die Auswertung des ersten Projekts am Boxhagener Platz zu einer inhalt­lichen Neuorientierung im zweiten und einer zusätzlichen organisatorischen Verände­rung im dritten Jahr - mit einem stärkeren Fokus auf Existenzgründung und einer Ein­bettung in ein „integriertes Standortmanagement”. Ein anderes Projekt wurde dagegen mit sehr ähnlicher Struktur nach einem Jahr nicht verlängert, weil anfangs getroffene Entscheidungen über die Projektteilnehmer und Hauseigentümer zwar sehr sinnvoll wa­ren (Studenten waren schnell verfügbar, bei Eigentümern zählte die spontane Bereit­schaft), aber einer nachhaltigen Strategie entgegenstanden und Frustration bei den Ini­tiatoren hervorriefen.

Diese knapp skizzierten Beispiele sollen illustrieren, welcher Ertrag darin liegen kann, wenn die institutionellen Strukturen in einem Stadtteil genauer beachtet werden. Diese Strukturen lassen sich über die oben skizzierten interorganisationalen Ansätze ab­bilden und analysieren. So verweist etwa der Strukturationsansatz darauf, dass die Handlungsfähigkeit von Netzwerken davon abhängt, inwiefern die Netzwerkakteure da­zu in der Lage sind, ihre Beziehungen zu regulieren. Das Ge- oder Misslingen eines Pro­jekts erklärt sich damit nicht allein aus externen Rahmenbedingungen, sondern die „Übersetzung” von strukturellen Faktoren durch die beteiligten Akteure wird mitbe­rücksichtigt. Zugleich wird in dieser Perspektive ebenso die Einflussnahme der Umwelt (der „Ortslogik”) auf das Netzwerk diskutiert wie auch die Beeinflussung der gesell­schaftlichen Umwelt durch die Netzwerkaktivitäten. Nicht nur, dass die an Projekten be­teiligten Akteure durch ihre Erfahrung „lernen”, die Projekte hinterlassen auch weiter­gehende Spuren und wirken sich auf Folgeaktivitäten motivierend oder hemmend aus.

Annäherung an ein Verständnis von Prozessen: der Nutzen der vorgstellten Perspektive

Eine organisationssoziologische Perspektive, wie sie hier vorgeschlagen wird, ist dann für eine Betrachtung von sozialer Stadtentwicklungspolitik gewinnbringend, wenn nicht nur interessiert, dass Netzwerke von großer Bedeutung in der Stadtteilentwick­lung sind, sondern wenn wir nachvollziehen und verstehen möchten, wie diese Netzwer­ke funktionieren und strukturiert sind. Für eine solche Perspektive halten insbesondere neo-institutionelle und strukturationstheoretisch orientierte Ansätze der Organisations­forschung analytisches Werkzeug und Erkenntnisse bereit.

Eine Betrachtung der Sozialen Stadt und ihres Instruments Quartiersmanagement un­ter der Perspektive ihrer Organisiertheit leistet einen Erkenntnisgewinn in zweierlei Hinsicht:

• Ein Blick auf das Quartiersmanagement als (interorganisationales) Handlungssys­tem ermöglicht ein Verstehen der Binnenstrukturen. Insbesondere strukturations-theoretische Ansätze ermöglichen ein dynamisches Verständnis dieses Hand­lungssystems als reflexive Strukturation, in dem sich das Organisieren des Sys­tems und seine Organisiertheit wechselseitig bedingen. Sie geben Aufschluss über die Regeln beim „Mitspielen”.
• Ein Blick, der auf interorganisationale Strukturen gerichtet ist, erfasst zugleich auch die institutionellen Strukturen / das institutionelle Gewebe eines Stadtteils über den Rahmen des Quartiersmanagements hinaus. Er ermöglicht Zugänge zum Verständnis der Voraussetzungen zum „Mitspielen”.

Eine neo-institutionelle Perspektive verweist zudem auf die Tendenz der Institutiona­lisierung, der Verhärtung von Beziehungsstrukturen in Netzwerken. Damit ist ein janus-köpfiger Zug des Quartiersmanagements angesprochen: Die Fokussierung und Stärkung der vorhandenen Strukturen im Quartier birgt immer auch die Gefahr, vorhandene Un­gleichheitsmuster zu reproduzieren (vgl. Groeger 2002).

Gewinnbringend kann eine Perspektive, wie sie hier vorgeschlagen wird, sowohl für die Evaluation als auch für die Praxis sein. Eine organisationssoziologisch angeleitete

Evaluation nimmt den prozeduralen Aspekt der Politik ernst und betrachtet nicht ma­terielle Wirkungen sondern die institutionellen Strukturen und ihre Veränderungen im Zusammenhang mit der Intervention. Für die Praxis ergibt sich die Möglichkeit, derar­tige Beobachtungen in Managementkonzepte einzufüttern. Quartiersmanagement als Netzwerkmanagement bewegt sich dann, wie etwa Kickert und andere herausgearbeitet haben, zwischen einem Management der Spiele bzw. Interaktionen der beteiligten Ak­teure (game management) und einem stärkeren, wo notwendig auch störenden Ein­griff in Strukturen (network structuring) (Kickert / Koppenjan 1999).

Der Autor: Simon Güntner, Dipl. Soz.-Wiss., MSc, geb. 1973, Studium der Anglistik, Sozial- und Rechtswis­senschaften und der Stadtplanung in Konstanz, Duisburg und Cardiff, wiss. Mitarbeiter an der TU Berlin, Institut für Soziologie, FG Stadt- und Regionalsoziologie, Mitherausgeber der Zeit­schrift „Planungsrundschau”

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