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Vier demokratische Herausforderungen der Finanzierung öffentlicher Güter

Artikel vom 19.08.2019

Die Breite und Komplexität von Fiskalfragen lässt leicht übersehen, dass mit ihnen Fragen verbunden sind, die für demokratische Gesellschaften und Verfassungen existenziell sind. Solche Herausforderungen für die Demokratie hat eine Tagung im Juni 2019 im Darmstädter Schader-Forum beleuchtet.

Vier ausgewählte Herausforderungen

Die Idee des auf Steuern und Sozialversicherungsbeiträge gestützten demokratischen Wohlfahrtsstaates ist nicht nur durch Staatsverschuldungsspiralen und Finanzmarktimperative herausgefordert. Viele Muster der Regelfinanzierung des demokratischen Wohlfahrtsstaates sind längst einem Wandel ausgesetzt. Finanzierung eines demokratischen Staats bedeutet heute, öffentliche Güter unter marktwirtschaftlichen Vorzeichen begreifen zu müssen, und sie im Spannungsverhältnis von Privateigentum, Privatwirtschaft und staatlich koordinierter Wirtschaftssphäre zu betrachten.

Vier ausgewählte Herausforderungen wurden auf der Tagung in Form von Dialogcafés und Forumsgesprächen diskutiert. Dies waren:  Erstens, der Zusammenhang zwischen finanzieller Handlungsfähigkeit und demokratisch fundierter Handlungsbereitschaft. Zweitens, die Finanzierungsbereitschaft des Wahlvolkes, auch Steuermoral genannt, drittens die Rolle der Gläubiger des Staates sowie viertens die Kritik an der Ökonomisierung öffentlicher Güter. Weitere Aspekte des Themas wie die Rolle der Kommunen oder die Bedeutung der „schwarzen Null“ waren ebenfalls Gegenstand der Tagung. 

Demokratische Responsivität und fiskalische Handlungsspielräume

Responsivität ist ein Kernelement demokratischen Regierens. Responsivität bezeichnet die Bereitschaft gewählter Amtsträger, auf die Wünsche und Interessen der Bürger einzugehen und hierauf Antworten zu geben. In welchem Zusammenhang die Fähigkeit (und möglicherweise auch die Bereitschaft) demokratischer Regierungen zu politischer Responsivität mit dem verfügbaren fiskalischen Spielraum stehen, ist daher eine wichtige Frage: Führen knappe Kassen zu weniger Demokratie?

Dies war unter anderem Thema einer Studie, die für Deutschland über einen Zeitraum von 25 Jahren (1980-2005) untersucht hat, inwieweit die demokratisch getroffenen Entscheidungen mit den über Umfragen ermittelten Präferenzen des Wahlvolkes übereinstimmten. Generell, so ein Ergebnis, ist die Responsivität höher, wenn politische Maßnahmen kein Geld kosten. Wird es teuer, so fällt die Responsivität geringer aus. Zudem ist politische Responsivität sozial ungleich, da die Entscheidungen vor allem mit den Präferenzen der Gutverdienenden und Gebildeten korrespondierten.

Unterscheidet man zwischen disponiblen und obligatorischen Staatsausgaben, so lässt sich zeigen, dass der Anteil der disponiblen Ausgaben, d.h. derjenigen, über die der Bundestag jedes Jahr neu entscheiden kann, in den letzten 40 Jahren stark gesunken ist. Wenn nun die Fähigkeit, neue Entscheidungen zu treffen anstatt nur alte Entscheidungen weiter zu exekutieren, wesentlich zur Demokratie dazu gehört, so kann dies als Indiz dafür gelten, dass Sparzwänge Demokratie beschränken können. Doch wie können politische Parteien auf eine solche Entwicklung schrumpfender finanzieller Entscheidungsspielräume reagieren, wenn sie bei ihren Wählern nicht den Eindruck politischen Handlungsunwillens erzeugen möchten? Eine Lockerung der Haushaltsdisziplin ist nur eine von vielen Möglichkeiten. Eine andere Möglichkeit wäre es, die Bindung an Entscheidungen der Vergangenheit zu lockern, zum Beispiel durch Befristung von ausgabenwirksamen Regelungen. Und es ist denkbar, dass Parteien gezielt auf andere Themen ausweichen, in denen sie sich gewissermaßen „kostenlos“ profilieren können, wie in kulturellen Fragen oder über Regelsetzungen.

Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die politische Responsivität demokratischer Repräsentanten in einem veränderten Demokratie-Regelwerk anders ausfallen würde: So sind Parlamente meist sozial stark selektiv zusammengesetzt. Würde eine andere Art der Zusammensetzung zu einer anderen politischen Responsivität führen? Welche Bedeutung hätten die fiskalischen Handlungsspielräume in einer Demokratie mit starken direkt-demokratischen Elementen? Direktere Demokratie,  so eine Vermutung, könnte zu einer wesentlich strafferen Haushaltsdisziplin führen, da die Bürgerschaft dem Staat nicht mehr Spielräume zubilligen will als sie selber hat. Oder es führt, so die gegenteilige Befürchtung, zu bedenkenlosen Ausgabensteigerungen, da populäre Maßnahmen so politisch leicht durchsetzbar werden.

Steuermoral und die Finanzierungsbereitschaft des Wahlvolkes

Für die Finanzierung einer Demokratie elementar ist auch die Haltung der Bürger zu den von ihnen zu leistenden Zahlungen. Halten Sie die Steuern und Abgaben für legitim, angemessen, gerecht? Wie hoch ist ihre Bereitschaft, den Zahlungsverpflichtungen auch tatsächlich nachzukommen? Für eine demokratisch verfasste Gesellschaft ist eine mentale Brüchigkeit der Finanzierungsgrundlagen ihres Staatswesens besonders problematisch, denn es wäre ein Hinweis auf eine gefährdete Legitimität des politischen Systems.

Das Gefahrenpotential begrenzter Steuermoral für den nationalstaatlich verfassten und demokratisch organisierten Steuerstaat zeigt sich besonders deutlich bei den Auswirkungen der Globalisierung. Die Globalisierung erleichtert es einerseits dem mobilen Kapital, sich der jeweils nationalen Besteuerung zu entziehen und sorgt andererseits für einen Wettbewerb der Staaten um diese mobilen Besteuerungsgrundlagen. Ein solcher Steuerwettbewerb geht tendenziell zulasten der nationalen Bevölkerungen, denn er erhöht strukturell die Verhandlungsmacht der Kapitalseite. Auf dieses Problem gibt es zwei idealtypische Antworten: Zum einen wäre dies eine Globalisierung der Demokratie, also ein Welt-Steuerstaat. Zum anderen ein Zurückdrehen der Globalisierung, also das Einschränken der Mobilität der Besteuerungsgrundlagen. Die real gewählte Lösung liegt in der Mitte, nämlich in der internationalen Koordination nationaler Steuerpolitiken. Zum globalen Standard hat sich ein automatischer Informationsaustausch zwischen den Staaten entwickelt. So wird sichergestellt, dass die Residenzstaaten von Steuerzahlern routinemäßig und automatisch Informationen über deren Investitionen in anderen Staaten erhalten. Seit der Einführung dieses automatischen Informationsaustausches sind erhebliche Summen aus Steueroasen in die jeweiligen Heimatländer zurückgeflossen. Zugleich haben Steueroasen selbst ihre Steuern erhöht und der Druck des internationalen Steuerwettbewerbs hat nachgelassen. In der jüngeren Vergangenheit ist so eine grundsätzliche Trendwende im internationalen Kampf gegen Steuerhinterziehungen eingetreten. Trotz der Erfolge bestehen aber auch weiterhin Steuerschlupflöcher.

Die Steuerpsychologie unterscheidet zwischen der tatsächlichen Steuerbelastung und der subjektiven, gefühlten Steuerbelastung. So können die Benennung von Steuern und der Umstand, wie sehr sie im Alltag bemerkt werden, deren psychologische Wahrnehmung beeinflussen. Daneben schlägt sich in der Steuermentalität die grundsätzliche Einstellung zum Steuersystem nieder, diese gilt als tief verankert und nur schwer veränderbar. Die Mentalität beeinflusst die Steuermoral, also die Einstellungen der Steuerpflichtigen zu Steuerdelikten. Die Steuermoral ist keine Konstante, sondern verändert sich im Laufe der Zeit.  Die mediale Berichterstattung über steuerliche Delikte (Steuer-CDs, Uli Hoeneß) hat hierauf einen Einfluss, der jedoch eher in einer veränderten Einschätzung der Entdeckungswahrscheinlichkeit besteht. Der Einfluss des Einkommensniveaus auf die Steuermoral ist eher gering, viel entscheidender ist die Gelegenheit zur Steuerumgehung.

Die Moralsoziologie fragt danach, wo hier die Normen und Werte kommen, die in einer Gesellschaft das Steuerzahlverhalten ihrer Mitglieder regulieren. Sie nimmt dabei an, dass sich diese Normen in den Diskursen über das Steuerzahlen manifestieren und analysiert diese Diskurse international vergleichend. Auslöser solcher Diskurse sind oft Skandale oder Gesetzgebungen. Die jeweiligen Praktiken des Umgangs mit Steuern schlagen sich also in den Diskursen durchaus nieder. Es lässt sich aber anhand solcher Analysen umgekehrt nicht sagen, welche Rolle ein Diskurs über Steuermoral für die tatsächliche Steuerpraxis hat.

Diese Fragen werden dann demokratiepolitisch besonders relevant, wenn Legalität und Legitimität von Steuerpraxis auseinanderfallen. Zwar stehen oft Legalität wie Legitimität einer steuergestaltenden Praxis zugleich im Zweifel. Doch wird auch dort, wo die Legalität einer Steuerpraxis nicht in Zweifel gezogen wird, deren moralische Legitimität skandalisiert. Das Auseinanderklaffen von Rechtslage und gesellschaftlicher Wahrnehmung von Legitimität hat vor allem eine internationale Dimension. So waren die Panama Papers ein gesellschaftlicher Skandal, aber wohl im Rahmen des Legalen. Wenn Unternehmen komplexe internationale Strukturen aufbauen, um ihre Steuerzahlung gegen Null zu drücken, gilt dies zwar weithin als unmoralisch, ist aber im Wege der Rechtsetzung offenbar nur schwer zu unterbinden. Innerstaatlich scheint dagegen die Differenz von Legalität und Legitimität geringere Probleme zu bereiten.

Doch wenn legale Steuervermeidung als unmoralisch gilt, wieso wird wie selbstverständlich davon ausgegangen, dass alle Steuerpflichtigen Steuern möglichst vermeiden wollen? Die Gründe für Steuerehrlichkeit ist in allererster Linie die Angst vor Strafe, das haben Untersuchungen in den Jahren 2008 und 2014 gezeigt. Moralische Überzeugungen sind dagegen zweitrangig. Tatsächlich werden Steuern nicht gerne gezahlt. Die individuelle Rationalität, möglichst wenig vom eigenen Arbeitseinkommen abgeben zu müssen, widerspricht aber nicht der kollektiven Rationalität, also der grundlegenden Bereitschaft Steuern zu zahlen. Die grundsätzliche Bereitschaft, zum kollektiven Wohl beizutragen, schlägt sich im historischen Wechselspiel zwischen Steuerlast und dem Umfang privater Wohltätigkeit nieder. Grob skizziert gab es in der Kaiserzeit bei niedriger Steuerlast sehr viel private Wohltätigkeit, nach dem Zweiten Weltkrieg in einem veränderten Steuersystem weniger Wohltätigkeit. Heute kann man einen Zusammenhang zwischen dem Rückgang von Steuerlast und einem Anstieg privater Wohltätigkeit beobachten.

Die entscheidenden Fragen in Diskursen über Steuermoral sind, so ein Ergebnis der Diskussion, heute nicht die prinzipielle Legitimität von Steuern und Abgaben oder deren jeweilige aktuelle Höhe. Viel entscheidender für das Verhältnis der Steuerpflichtigen zu ihren demokratischen Gemeinwesen sind Fragen von Gleichheit und Gerechtigkeit der Steuerpraxis. Kann es als beispielsweise als gerecht gelten, wenn für ein Ausweisdokument, zu dessen Besitz jeder Bürger rechtlich verpflichtet ist, eine sehr hohe Gebühr verlangt wird? Auch für einen fairen Wettbewerb zwischen Unternehmen ist aus deren Perspektive nicht die absolute Höhe der Belastung entscheidend, sondern dass alle gleich belastet werden.

Die Eigentümer des Schuldenstaats

Staaten leihen sich zur Finanzierung ihrer öffentlichen Leistungen und Güter Geld, sie geben Anleihen aus oder nehmen Kredite auf. Daraus ergeben sich nicht nur Zahlungsverpflichtungen gegenüber ihren Finanziers, sondern prinzipiell auch Einflussmöglichkeiten der Gläubiger auf den demokratischen Entscheidungsprozess.

Die Sorge um die Sicherung der demokratischen Souveränität zählt neben der Sorge um die Sicherung fiskalischer Handlungsfähigkeit zu den Grundmotiven strenger staatlicher Haushaltspolitik mit dem Ziel eines ausgeglichenen Haushaltes und des Abbaus von Staatsschulden. In Situationen, in denen ein Staat in Zahlungsschwierigkeiten gerät, wird dies offenkundig. Unklar ist allerdings, welchen Einfluss die „Eigentümer des Schuldenstaates“ außerhalb solcher Krisensituation haben.

Über die Gläubiger von Staatsschulden ist nur sehr wenig bekannt. Staatsanleihen werden in Deutschland von einer Agentur elektronisch versteigert. An diesen Auktionen dürfen nur einige ausgewählte Finanzinstitute teilnehmen, die die Schuldtitel dann auf einem sekundären Markt weiterreichen. Der Umfang der Geldaufnahme durch den deutschen Staat unterliegt der Geheimhaltung, damit daraus keine möglicherweise negativen Rückschlüsse auf die Zahlungsfähigkeit Deutschlands gezogen werden können. Die hohe Bonität Deutschlands bei einem Niedrigzinsumfeld hat dazu geführt, dass die Staatsanleihen als besonders sichere Anlageform sehr stark nachgefragt sind.

Auch über die Gläubiger der italienischen Republik ist wenig bekannt: Etwa ein Viertel der Staatsschulden hält die Zentralbank. Weitere wichtige Großgläubiger sind einzelne Privatbanken, aus historischen Gründen. Dann folgen Versicherungen und Fonds. Privathaushalte als Staatsfinanziers spielen für Italien keine Rolle mehr, was auf die Konzentration der Privatvermögen und die Institutionalisierung privaten Sparens zurückzuführen ist.

Das Abhängigkeitsverhältnis zwischen Schuldnern und Gläubigern ist wechselseitig und komplex. Akteure, die einen großen Anteil der Staatsschulden halten, könnten hieraus eine durchsetzungsfähigere Position ableiten. Umgekehrt machen aber gerade hohe Forderungen den Gläubiger umso verletzlicher, wenn es zu Wertkorrekturen kommen sollte. Eine breitgestreute Gläubigerstruktur, die Einzelabhängigkeiten vermeidet, sollte einen Staat vor Einflussnahmen schützen. Dies gilt jedoch nur, wenn die Gläubigerinteressen nicht in Verbänden organisierbar sind und sich die Interessen verschiedener Gläubigergruppen gegenseitig widersprechen, also aufheben können.

Ökonomisierung öffentlicher Güter

Der Begriff Ökonomisierung kritisiert im Kern, dass sich betriebswirtschaftliche Logiken und ökonomische Praktiken in Bereiche einschleichen, in denen die effiziente Verwendung von Geld nicht das primäre Ziel und die primäre Aufgabe ist. Kritisiert wird damit also nicht der Versuch einer Effizienzsteigerung in der Produktion öffentlicher Güter. Kritisiert werden die damit einhergehenden soziologischen und normativen Konsequenzen: Stichworte sind Rationalisierung und Kolonialisierung der Lebenswelt. Die Kritik richtet auch dagegen, dass eine rationalistische und ökonomistische Betrachtung aller Lebenssachverhalte zur Norm werde.

Ein Beispiel für Ökonomisierung ist die recht praktische Frage, wie die Produktion von Gütern in staatlichen Institutionen steuerlich betrachtet wird. Was in der Vergangenheit als Verwaltungsakt betrachtet wurde, gilt nun als wirtschaftliches Handeln. Dementsprechend versteht sich die öffentliche Einrichtung nun selbst als Wirtschaftsunternehmen und richtet ihre Abläufe und Ziele darauf ein. Damit, so die Kritik, verändert sich die innere Sachlogik, nach der eine öffentliche Einrichtung arbeitet: Im Gesundheitswesen stehe nicht mehr die medizinisch sinnvolle Behandlung im Vordergrund, sondern die finanziell ertragreichste oder wirtschaftlich günstigste. Gefängnisarbeit diene nicht mehr vorrangig dem Prinzip der Resozialisierung, sondern den wirtschaftlichen Interessen der Institution.

Der Begriff Ökonomisierung berührt auch die Frage, wo die Grenze zwischen Staat und Marktwirtschaft gezogen wird. Welche Güter und Leistungen dürfen von im weitesten Sinne staatlichen Organisationen produziert und vertrieben werden? Was ist der Privatwirtschaft vorbehalten und was soll marktförmig organisiert sein? Der Fachbegriff Konstitutionalisierung des Wettbewerbsrechts beschreibt, dass Vorschriften zur Vermeidung unlauteren Wettbewerbs zu Verfassungsrang aufsteigen. Die Erstellung öffentlicher Güter in staatlichen Institutionen wird so konzeptionell zu einem Fremdkörper in der grundsätzlich privatwirtschaftlich gedachten Leistungserbringung.

Historisch sind öffentliche Güter unter Vermeidung von Markttransaktionen und Geldzahlungen produziert worden. Der nationale Steuerstaat ist ein eher junges Phänomen. In den Lokalstaaten oder Gemeinden wurde in der Regel versucht, öffentliche Güter durch Aggregation der lokal verfügbaren Ressourcen zu erstellen, das waren dann unbezahlte Arbeitsleistung und die Nutzung von Vorprodukten aus dem eigenen Besitz. Zugleich waren die Grenzen zwischen öffentlichem Gut und Privathaushalt fließend, da beide eng in die lokalen Ressourcenkreisläufe eingebettet waren. Solche historischen Strukturen sind nicht unmittelbar auf das 21. Jahrhundert übertragbar. Erkennbar ist aber auch heute, dass Gemeinschaften vielfältige gemeinwirtschaftliche Güter erbringen, und hier sind historisch ähnliche Praktiken erkennbar. Die Verquickung zwischen öffentlich und privat zeigt sich etwa darin, dass sich solche Güter oft nicht in Geldgrößen beziffern lassen. Beispiele sind die Freiwilligenarbeit in Kommunen und Vereinen, Nachbarschaftshilfe und Altenpflege. Im Mittelpunkt steht hier stets der Einsatz für das Gemeinsame, das Gemeinwesen.

Offenbar, so eine Vermutung, ist eine Produktion öffentlicher Güter rein nach ökonomischen Effizienzkriterien politisch akzeptabel, die Zuteilung des Gutes über einen Marktpreis jedoch nicht. Diese Unterscheidung erfasst jedoch den kritisierten Sachverhalt nur unzureichend. Da in vielen Bereichen die Leistungsvergütung durch Honorar und Gebührenordnungen festgelegt sind, verändert das ökonomische Denken die interne Produktionsweise.

Zur Tagung

Die Tagung „Öffentliche Güter und ihre Finanzierung – Herausforderung für die Demokratie“ fand am 27. und 28. Juni 2019 im Schader Forum, Darmstadt statt.

Für das Programm zeichneten verantwortlich Dr. Marc Bugglen, Institut für Geschichtswissenschaft der Humboldt-Universität zu Berlin, Dr. Sebastian Huhnholz, Institut für Politikwissenschaft der Leibniz Universität Hannover, Dr. Tobias Robischon, Schader-Stiftung sowie Prof. Dr. Christian Waldhoff, Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Finanzrecht an der Humboldt- Universität zu Berlin.