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Heimrecht und gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen

Artikel vom 21.08.2012

Heimrecht ja oder nein für ambulante gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen? In fast allen Bundesländern sind nunmehr landeseigene Gesetze in Kraft. Wichtiges politisches Ziel war die größere Verbreitung innovativer Wohnmodelle für ältere Menschen mit Pflegebedarf. Dazu brauchen deren Initiatoren Gestaltungsfreiraum. Schutzbedürfnis und Selbstbestimmung der Bewohner dürfen jedoch nicht aus dem Blick geraten. Wie lösen die Gesetzgeber diese Ansprüche ein? Von Monika Berghäuser

Heimrecht und gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen

Mit dem demographischen Wandel altert die Bevölkerung. Ein wachsender Anteil der Senioren muss damit rechnen pflegebedürftig zu werden, in vielen Fällen wegen einer fortgeschrittenen Demenz. Bis 2050 soll sich die Zahl der Pflegebedürftigen auf vier Millionen verdoppeln.

Prognosen sprechen von einem Anstieg der Zahl dementer Menschen von zurzeit 1,2 Millionen auf 2,6 Millionen im selben Zeitraum. Diese dramatischen Veränderungen bringen nicht zuletzt auch veränderte Wohnbedürfnisse mit sich. Die Anbieter von Wohnraum müssen darauf reagieren. Ein Beispiel aus einer Zeitungsmeldung: In Frankfurt am Main lebt die Mehrheit der über 60-Jährigen in der Wohnung eines Wohnungsunternehmens.1 Es sind auch die Kunden der Wohnungswirtschaft, die altern.

Schon jetzt entwickeln Wohnungsunternehmen zielgruppenorientierte Angebote für Ältere – aber reichen sie aus und entsprechen sie den Bedürfnissen? Die meisten Älteren möchten so lange und so selbständig wie möglich in ihrer eigenen Wohnung leben. Doch ein Teil der dementen und pflegebedürftigen Menschen wird auf ein besonderes Wohnumfeld angewiesen sein. Tradi­tionelle Alters- und Pflegeheime können dem Anliegen, den Lebensabend in einer möglichst persönlichen Umgebung zu verbringen, nur teilweise durch neuartige stationäre Pflegeangebote entsprechen. Gleichzeitig verlangt der sozialpolitische Grundsatz und gesetzliche Auftrag in § 3 SGB XI „ambulant vor stationär“ das Beschreiten neuer Wege. Großes Interesse besteht an kleinteiligen finanzierbaren Wohnformen, die pflegende Angehörige entlasten oder die für Alleinlebende die Chance einer Gemeinschaft bieten. Auch vor dem Hintergrund eines regional zunehmenden Wohnungsleerstands müssten die wohnungswirtschaftlichen Anstrengungen gezielt verstärkt werden.

Seit vielen Jahren gibt es ambulant betreute Pflegewohngemeinschaften. Ausgehend von Vorbildern in Berlin sind sie, je nach Bundesland, mehr oder weniger stark verbreitet. Diese Form des Wohnens und Pflegens kann in Bestandsimmobilien ebenso wie in neue Objekte integriert werden. Für Anpassungs- und Umbaumaßnahmen stellen einige Länder spezielle Fördermittel bereit. Die KfW offeriert das Förderprogramm Altersgerecht Umbauen, das auch Mieter in Anspruch nehmen können. Mit dem Pflege-Neuausrichtungsgesetz hat der Bund eine zeitlich befristete finanzielle Unterstützungsmöglichkeit eigens für Pflege-Wohngruppen geschaffen.

Nicht nur in den großen Städten, sondern gerade auch im ländlichen Bereich und dünner besiedelten Regionen, wo herkömmliche stationäre Einrichtungen vielfach überdimensioniert wären, stellen Pflegewohnungen eine Nutzungsalternative für vorhandenen Wohnraum dar.

Träger der ambulant betreuten Wohngemeinschaften sind oft Pflegedienste. Wohngemeinschaften für Pflegebedürftige werden jedoch auch von den Angehörigen oder gesetzlichen Vertretern in Eigenregie gegründet und geführt und sind eine besondere Form des gemeinschaftlichen selbstbestimmten Wohnens.

An welchem Punkt kommt das Heimrecht ins Spiel?

Diese Frage stellt sich nicht für die „Alten-WG“ à la Henning Scherf in Bremen - Deutschlands wohl bekanntester Alten-Wohngemeinschaft - oder für gemeinschaftliche Wohnprojekte, in denen mobile rüstige Senioren nach dem Motto „Nicht allein und nicht ins Heim“ weitgehend selbständig ihren Alltag bewältigen und nur Einzelne von ihnen bei Bedarf professionelle pflegerische Hilfe in Anspruch nehmen.

Heimrecht wird zum Thema, sobald Menschen aufgrund ihrer Pflegebedürftigkeit oder Demenz eigene Interessen nicht mehr wirksam selbst vertreten können und in struktureller Abhängigkeit von professionellen Dienstleistern leben – dann, wenn fraglich ist, ob hier noch privat und selbstbestimmt gewohnt und betreut wird oder die Pflegewohnung ähnlich einer stationären Einrichtung eher fremdbestimmt organisiert ist. Welche Kriterien sind aus rechtlicher Sicht für die Einstufung – noch privates aufsichtsfreies Wohnen oder schon „heimähnliche“ untrennbare Verbindung von Wohnraumüberlassung, Pflege und Betreuung – ausschlaggebend?

Heimrecht des Bundes

Aufgaben und Befugnisse der Heimaufsicht waren seit 1976 im Heimgesetz des Bundes festgelegt. Den Menschen, die in einem Heim stationär betreut wurden, stellte diese besondere Form eines Verbraucherschutzgesetzes  sozusagen einen Anwalt an die Seite. Auf Grundlage der im Heimgesetz festgelegten Anforderungen prüften die zuständigen Behörden, ob die Rechte der Heimbewohner in ihrer abhängigen Lebenssituation gesichert waren und die vereinbarten Leistungen – Wohnen, Pflege und Betreuung – bestimmungsgemäß erbracht wurden. Wie unter Geltung des Heimgesetzes gemeinschaftliche ambulante Pflegewohnformen rechtlich eingestuft und aufsichtsbehördlich behandelt werden, erläutert der Abschnitt „Heimgesetz des Bundes und gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen“.

Konkretisiert werden die Bestimmungen des Heimgesetzes in vier Durchführungsverordnungen, die für Heime und gleichgestellte Einrichtungen Anforderungen regeln und Standards festlegen:

  • Die Heimmindestbauverordnung (HeimMindBauV) regelt das Mindestniveau für die bauliche und technische Ausstattung.
  • In der Heimpersonalverordnung (HeimPersV) sind die Anforderung an die Qualifikation der Beschäftigten und die sogenannte Fachkraftquote verankert.
  • Die Heimmitwirkungsverordnung (HeimmwV) ist rechtliche Grundlage für Wahl und Arbeit der Heimbeiräte.
  • Die Heimsicherungsverordnung (HeimsicherungsV) dient als Schutzvorschrift für die wirtschaftlichen Belange der Bewohner.

Die Texte der Verordnungen können im Internet aufgerufen werden:
HeimMindBauV: www.gesetze-im-internet.de/heimmindbauv/index.html
HeimPersV: www.gesetze-im-internet.de/heimpersv/index.html
HeimmwV: www.gesetze-im-internet.de/heimmitwirkungsv  
HeimsicherungsV: www.gesetze-im-internet.de/heimsicherungsv/index.html

Heimrecht der Bundesländer

Mit der Föderalismusreform 2006 ist eine neue Situation entstanden: Weiterhin in der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes liegt die Regelung der zivilrechtlichen Fragen beim Abschluss von Verträgen zwischen den Bewohnern und Anbietern von Wohnraum mit Pflege und Betreuung. Das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz (WBVG), das am 01.10.2009 in Kraft trat, schützt ältere und pflegebedürftige Menschen, wenn sie vertragliche Beziehungen eingehen, die Wohnraumüberlassung mit Pflege- und weitergehenden Betreuungsleistungen kombinieren. Auf ambulant betreute Wohngemeinschaften ist das WBVG nur dann anzuwenden, wenn mit der Wohnraumüberlassung ein Vertrag über das Erbringen oder Vorhalten von Pflege- oder Betreuungsleistungen untrennbar verbunden ist.2

Die Gesetzgebungskompetenz für die ordnungsrechtliche Seite des Heimrechts ging durch die Föderalismusreform auf die Bundesländer über. Mit landeseigenen Gesetzen und Durchführungsverordnungen können sie die Arbeit der für die Heimaufsicht zuständigen Behörden in einen neuen Rahmen stellen.

Als die Arbeit an der Studie „Heimrecht und gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen“ abgeschlossen wurde – im Juli 2012 – waren in fast allen Bundesländern eigene heimrechtliche Gesetze in Kraft getreten: Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein. In Sachsen war bereits ein Landesgesetz verabschiedet, aber noch nicht verkündet. Die rechtliche Einordnung gemeinschaftlicher Wohn-Pflegeformen in den neuen Gesetzen der Bundesländer wird in den „Länderporträts“ der Studie dargestellt. In Sachsen und Thüringen galt zu diesem Zeitpunkt noch das Heimgesetz des Bundes – darüber informiert der Abschnitt „Heimgesetz des Bundes und gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen“.

Ergänzende Rechtsverordnungen zur Durchführung der Landesgesetze wurden in einem Teil der Bundesländer erlassen. Dort, wo dies noch nicht der Fall ist, gelten die oben genannten Durchführungsverordnungen zum Heimgesetz des Bundes weiter, bis sie durch Verordnungen auf Landesebene ersetzt werden.

Thema auf der Agenda jedes Landesgesetzgebers war die rechtliche Einstufung der ambulant betreuten Pflegewohngemeinschaften. Wie nutzten die Bundesländer diese Chance, Impulse für die stärkere Verbreitung gemeinschaftlicher ambulant betreuter Wohn-Pflegeformen zu setzen?

Selbstbestimmte und trägerverantwortete Wohn-Pflegeformen

Für alle, die im Bereich ambulant betreutes Wohnen und Pflegen initiativ werden wollen – und dieses Thema stellt sich auch den Anbietern von Wohnraum – ist die Frage von großer Bedeutung, ob eine ambulant betreute Wohn-Pflegeform in den Geltungsbereich des jeweiligen Landesgesetzes einbezogen ist oder nicht. Unterliegt die Pflegewohngemeinschaft der Aufsicht durch die zuständige Behörde? Welche Standards sind beim Bau oder Umbau für eine Pflege-Wohngruppe einzuhalten? Spielt es eine Rolle, sofern ein Gebäude nicht nur eine, sondern mehrere Wohn-Pflege-Gemeinschaften beherbergt? Wie wirkt es sich rechtlich aus, wenn ein Wohnungsunternehmen an Pflegewohngemeinschaften vermieten und mit einem bestimmten ambulanten Pflegedienst zusammenarbeiten möchte? Und wie gestaltet sich die Rechtslage im jeweiligen Bundesland, falls nicht ein professioneller Träger, sondern eine Gruppe von Angehörigen pflegebedürftiger Menschen ambulante Pflege- und Betreuungsdienstleister engagiert und die Organisation der Wohngemeinschaft eigenständig in die Hand nimmt – also eine sogenannte selbstbestimmte oder selbstorganisierte Wohngemeinschaft entsteht?
 
In vielen Bundesländern sieht der Gesetzgeber den Schutz der älteren und pflegebedürftigen Menschen gewahrt, sobald Angehörige oder ihre gesetzlichen Vertreter die Verantwortung für die Abläufe in der Pflegewohngemeinschaft tragen und dadurch eine Kontrollfunktion ausüben. Für diese private Form des gemeinschaftlichen Wohnens und Pflegens gilt dann nicht der ordnungsrechtliche Schutz mit seinen speziellen Anforderungen an die bauliche und personelle Ausstattung der Wohnform. Andere Landesgesetze regeln die Aufsicht und die Anforderungen an selbstbestimmte Wohn-Pflegeformen in besonderen Vorschriften.
 
Wegen der rechtlichen Unterschiede zwischen selbstbestimmten und trägerverantworteten ambulant betreuten Wohn-Pflegeformen stellen die privat organisierten Vorhaben eine interessante Alternative dar, auch aus der Sicht von Wohnungsunternehmen.

Doch eine Pflege-Wohngruppe selbstverantwortlich zu führen ist eine anspruchsvolle Aufgabe. Das erforderliche Maß an Selbstbestimmung, wie es das jeweilige Landesgesetz vorsieht, muss gegeben sein, um den Schutz der Bewohner zu sichern. Ohne die genaue Kenntnis der landesgesetzlichen Regelungen ist das nicht möglich.

Welche Merkmale kennzeichnen selbstbestimmte gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen?

Selbstbestimmte ambulant betreute Wohngemeinschaften als besondere Variante des gemeinschaftlichen Wohnens bilden den Schwerpunkt der vorliegenden Untersuchung. Bei dieser Form des privaten Wohnens leben ältere pflege- oder betreuungsbedürftige Menschen in einer Wohnung, seltener in einem ganzen Haus, zusammen. Meist teilen sich zwischen sechs und zwölf Bewohner eine angemietete Wohnung. Jeder Mieter verfügt über sein eigenes und persönlich eingerichtetes Zimmer.

Die Pflege-Wohnung kann auch in ein größeres gemeinschaftliches Wohnprojekt integriert sein. Je nach Ausrichtung des Projekts – Wohnen im Alter oder Mehrgenerationenwohnen – ziehen in die anderen abgeschlossenen Wohnungen mobile Ältere oder Menschen verschiedener Altersgruppen ein.

In der Praxis stellen Wohngemeinschaften dementer Menschen den überwiegenden Anteil der ambulant betreuten Wohn-Pflegeformen. Die Bewohner sind dann oft nicht mehr in der Lage, ihren Alltag selbständig zu planen und zu organisieren. Sie sind in besonderem Maße schutzbedürftig und von anderen abhängig. Ihre Interessen müssen von ihren gesetzlichen Vertretern, also Angehörigen oder gesetzlichen Betreuern, wahrgenommen werden.

Wie verträgt sich das Leben in einer Pflege-Wohngruppe mit dem oft geäußerten Wunsch älterer Menschen, auf jeden Fall so lange wie möglich in der eigenen Wohnung bleiben zu wollen? Viele Ältere beziehen diese Aussage nicht auf ihre aktuelle Wohnung, die sich häufig auf längere Sicht ohnehin als zu groß, als unpraktisch oder schlecht erreichbar erweist. Die eigene Wohnung dokumentiert vielmehr den Gegensatz zum Umzug in eine stationäre Pflegeeinrichtung. Dem ziehen die Betreffenden ein Leben in den eigenen persönlich gestalteten vier Wänden, also in einer privat geprägten Umgebung, vor.

Gemeinsam in einer Wohnung zu leben hat für demente Menschen entscheidende Vorteile: in einem eigenen Zimmer zwar über ein persönliches Wohnumfeld zu verfügen, dabei aber nicht zu vereinsamen. Die Bewohner können sich nach Wunsch und Fähigkeit an der Alltagsgestaltung, z.B. an hauswirtschaftlichen Arbeiten, beteiligen. Eine möglichst große Küche und weitere Räume, vielleicht auch Freiflächen, werden von allen gemeinsam genutzt. Diese Lösung ist abgewandelt auf andere Fälle der Pflegebedürftigkeit übertragbar.

In der Regel finanzieren die Bewohner durch das Zusammenbringen ihrer Ansprüche auf Leistungen aus der Pflegeversicherung die 24-Stunden-Anwesenheit eines ambulanten Pflege- oder Betreuungsdienstes, was einem Alleinwohnenden nicht möglich wäre – ein weiterer Vorteil des Wohnens in der Gruppe. Idealerweise bilden alle Bewohner einer selbstorganisierten Wohngemeinschaft oder ihre gesetzlichen Vertreter eine Auftraggebergemeinschaft. Dieses Gremium wählt einen Pflegeanbieter für die eigentliche Pflege sowie einen Betreuungsdienst aus, der für Alltagsbegleitung und Hauswirtschaft unter Einbeziehung der Bewohner zuständig ist. Die Auftraggebergemeinschaft entscheidet in Absprache mit dem Vermieter, wer im Fall eines Wechsels neuer Mitbewohner wird.

Die Auftraggebergemeinschaft sichert zugleich die Position der an sich schutzbedürftigen Bewohner. Dadurch sind selbstorganisierte Wohngemeinschaften strukturell unabhängig, denn ihr Mitbestimmungsgremium wirkt einer Abhängigkeit von den Pflege- und Betreuungsdiensten entgegen. Ansonsten könnten die Leistungsanbieter allein durch die häufige, wenn nicht ständige Anwesenheit in der Pflegewohnung – gewollt oder ungewollt – einen starken und bestimmenden Einfluss auf die täglichen Abläufe nehmen. Doch nicht der Pflegedienst soll entscheiden, wer einzieht, wann gegessen und geschlafen wird oder Besuchszeit ist. Angehörige, gesetzliche Betreuer und auch ehrenamtlich Engagierte sind so oft wie möglich bei den Bewohnern, nehmen am Alltagsleben teil und legen gemeinsam mit ihnen fest, wie das Leben in der Wohngemeinschaft geregelt werden soll.

Auf welche Unterstützung können die Initiatoren einer selbstbestimmten gemeinschaftlichen Wohn-Pflegeform zählen?

Keine Frage: Die Selbstorganisation einer ambulant betreuten Wohngemeinschaft stellt hohe Ansprüche an die Beteiligten. Die Angehörigen sind von einer Rund-um-die-Uhr-Pflege entlastet, tragen jedoch weiterhin viel Verantwortung. Wie Erfahrungen vor allem in Berlin zeigen, kann eine besondere Schwierigkeit darin bestehen, Selbstbestimmungsstrukturen dauerhaft mit Leben zu füllen, und sei es, weil sich die Lebenssituation der Angehörigen ändert.

Einzelne Bundesländer räumen deshalb der Beratung von Interessenten an ambulanten Wohn-Pflegeformen besonders großen Stellenwert ein und fördern die Tätigkeit spezialisierter Wohnberatungsstellen. Information und Beratung zu selbstorganisierten Wohnkonzepten bieten auch Vereine und Organisationen, die es sich zur Aufgabe gemacht haben, die Verbreitung und Qualitätssicherung ambulant betreuter Wohngemeinschaften zu fördern. Alle diese Informationsquellen stehen Wohnungsunternehmen offen. Hinweise auf Beratungs- und Informationsangebote in den Bundesländern finden sich im Anhang. Dort sind auch Publikationen und Webseiten aufgeführt, die länderbezogen wie auch allgemein Orientierung zum Thema ambulant betreute Pflegewohngemeinschaften bieten.

Wer sich über die rechtlichen Anforderungen an selbstbestimmte Wohngemeinschaften und die einschlägigen Bestimmungen der Landesgesetze informieren möchte, kann bei den Behörden der Heimaufsicht Rat einholen. Einen Überblick zu diesem behördlichen Aufgabenbereich gibt der Abschnitt „Informations- und Beratungsauftrag der Heimaufsichtsbehörden“ am Ende dieser Einleitung. Wie umfassend die einzelnen Landesgesetze die Beratungsaufgabe der zuständigen Behörden regeln, wird in den „Länderporträts“ erläutert.

Auch die meisten der zuständigen Ministerien in den Bundesländern informieren auf ihren Homepages oder in Themenportalen über Wohnformen im Alter und die heimrechtlichen Nachfolgegesetze. Die „Praxis- und Fachinformationen“ im Anhang nennen einschlägige Webangebote und Publikationen der Ministerien.

Auf die Planung und den Aufbau ambulanter gemeinschaftlicher Wohn-Pflegeformen sind Fachberater und Moderatoren spezialisiert, die professionelle Unterstützung leisten.3 Idealerweise begleiten sie Konzeptentwicklung und Koordination aller Beteiligten, bis die Organisation der ambulant betreuten Wohngemeinschaft eingespielt ist und die Auftraggebergemeinschaft ihre Funktion zuverlässig ausübt. In manchen Wohnungsunternehmen hat sich bereits eine kontinuierliche Zusammenarbeit mit Fachbegleitern eingespielt, und sie übernehmen die Kosten der Moderation während der Aufbauphase.

Nach Bezug der Pflegewohnung sollten Bewohner und Angehörige bei Bedarf weiterhin fachliche Unterstützung in Anspruch nehmen können. Ohne gestaltenden Einfluss auszuüben führen unabhängige Dritte einen Teil der Abstimmungs- und Organisationsarbeit durch und vermitteln in Konfliktfällen. Diese Hilfestellung trägt wirksam dazu bei, die Selbstbestimmung in der Wohngemeinschaft nachhaltig zu sichern.

Heimrecht und gemeinschaftliche selbstbestimmte Wohn-Pflegeformen

Um zur „Heimrechtsfrage“ zurückzukommen: Wenn der Schutz der Bewohnerinteressen wirksam von ihnen selbst, ihren Angehörigen oder gesetzlichen Betreuern garantiert werden kann, ersetzt diese private Eigenkontrolle je nach Rechtslage in vielen Bundesländern vollständig die behördliche Aufsicht.

Jedoch leben immer mehr Menschen allein und können nicht auf familiäre Unterstützung zählen. Auch gesetzliche Betreuer mit großem Klientenkreis und begrenztem Zeitbudget beteiligen sich vielleicht nicht so intensiv an den Selbstbestimmungsaufgaben, wie dies erforderlich wäre. Ehrenamtliches Engagement aktiver Bürger oder spezialisierter Vereine in der Pflegewohnung kann eine Lösung sein – dies zu fördern, gehört zu den Zielen einiger neuer Landesgesetze. Andere stellen klar, dass eine Unterstützung durch Moderatoren und Fachberater der Selbstbestimmtheit nicht entgegensteht, vielmehr zu ihrer Herstellung beitragen soll und darf.

Einige der Landesgesetze bejahen wegen des besonderen Schutzbedarfs pflegebedürftiger Menschen generell eine Zuständigkeit der Heimaufsichtsbehörden, die auch privat und selbstbestimmt organisierte Wohngemeinschaften einbezieht. Diese Gesetze sehen eine Anzeigepflicht für alle ambulant betreuten Pflege-Wohngruppen vor, die in der Regel dem beauftragten Pflegedienst obliegt.4 In diesen Bundesländern gelten Qualitätsanforderungen für selbstbestimmte Wohngemeinschaften, die aber geringer sind als die an stationäre Einrichtungen.

Die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben überwachen die zuständigen Behörden, und zwar, abhängig von der Rechtslage im jeweiligen Bundesland, überwiegend im Wege anlassbezogener Prüfungen. Manche Landesgesetze ordnen eine Kontrolle an, ob die rechtlichen Voraussetzungen für eine selbstbestimmte Wohn-Pflege-Form erfüllt sind. In welchem Bundesland ein Vorhaben angesiedelt ist, kann nach alldem eine wichtige Rolle spielen. Die einschlägigen Vorschriften der Landesgesetze zur Abgrenzung zwischen selbstbestimmten und nicht selbstbestimmten Wohn-Pflegeformen werden in den „Länderporträts“ der Publikation „Heimrecht und gemeinschaftliche Wohnpflegeformen“ erläutert.

Heimrecht und fremdbestimmte oder eingeschränkt selbstbestimmte ambulant betreute Wohn-Pflegeformen

Wohn-Pflegeformen, die von ambulanten Diensten oder anderen Trägern gegründet und betrieben werden, also trägerverantwortetes Pflegewohnen, kann eine Lösung sein, wenn die gesetzlichen Vertreter der dort lebenden Menschen nicht intensiv an der Gestaltung der Wohngemeinschaft mitwirken wollen oder können. Ohne Auftraggebergemeinschaft und ohne Mitbestimmungsgremium fehlt jedoch ein Gegengewicht zur starken Stellung der Pflege- und Betreuungsdienste. Dann sind Einflussnahme und Kontrolle durch Angehörige, gesetzliche Betreuer oder bürgerschaftlich Engagierte nur eingeschränkt oder gar nicht möglich. Die Landesgesetze übertragen deshalb in der Regel die Schutzfunktion für fremdbestimmte Wohngemeinschaften auf die Behörden der Heimaufsicht. Das gilt umso mehr, wenn die Bewohner einer ambulanten Wohn-Pflegeform auf einen bestimmten Dienstleistungsanbieter festgelegt sind, also vergleichbar mit einer stationären Einrichtung Wohnen, Pflege und Betreuung untrennbar kombiniert angeboten werden.

In der Praxis verläuft die Grenze zwischen selbstbestimmten und nicht selbstbestimmten Wohn-Pflegeformen keineswegs immer eindeutig. Es gibt durchaus trägerverantwortete Wohngemeinschaften, in denen Bewohner und Angehörige die täglichen Abläufe (mit-) bestimmen oder ihren Pflegedienst unabhängig auswählen. Um der Vielfalt ambulanter Wohn- und Betreuungsformen gerecht zu werden, unterscheidet ein Teil der Landesgesetze nicht nur zwischen selbst- und fremdbestimmtem Pflegewohnen. Diese Gesetze beinhalten zusätzliche Regelungen für Wohn-Pflegeformen mit eingeschränkter Selbstbestimmung oder mit freier Auswahl des Pflegedienstes. Wie die einzelnen neuen Landesgesetze die Merkmale fremdbestimmter und eingeschränkt selbstbestimmter Formen von ambulant betreuten Wohngemeinschaften festlegen, ist ebenfalls Thema der „Länderporträts“ der Studie „Heimrecht und gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen“.

Heimrecht und Betreutes Wohnen sowie Wohnen mit Serviceangebot

Eine weitere Wohnform im Alter, die Wohnraumüberlassung mit ambulanten Leistungen kombiniert, ist das Betreute Wohnen oder Wohnen mit Service. Alle neuen Landesgesetze enthalten ebenso wie das Heimgesetz des Bundes Vorschriften, die festlegen, unter welchen Voraussetzungen das jeweilige Gesetz auf ein Betreutes Wohnangebot zur Anwendung kommt. Anknüpfungspunkt der gesetzlichen Vorschriften ist, welche ambulanten Unterstützungsleistungen von den Mietern verpflichtend abgenommen werden müssen. In den „Länderporträts“ sowie im Abschnitt „Heimgesetz des Bundes und gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen“ der Publikation „Heimrecht und gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen“ wird kurz dargestellt, unter welchen Voraussetzungen Betreutes Wohnen in den Geltungsbereich des jeweiligen Gesetzes einbezogen ist.

Welche Behörden sind für die Heimaufsicht zuständig?

Die Umsetzung der heimrechtlichen Bestimmungen wird von den Heimaufsichtsbehörden überwacht. Bei der Durchführung des Bundes-Heimgesetzes war die Behördenorganisation der Heimaufsicht auf Länderebene geregelt. Dabei bleibt es auch nach der Föderalismusreform. Die neuen Landesgesetze bestimmen im Einzelnen, welche Verwaltungsebene des betreffenden Bundeslandes die Aufgaben der Heimaufsicht wahrnimmt. Zwei Organisationsmodelle sind zu unterscheiden:

  • Bundesländer mit dem sogenannten Ländermodell gliedern die Heimaufsicht entweder in die Sozialministerien oder in Landesoberbehörden ein.
  • Für ein kreis- und gemeindenahes Modell haben sich sechs Bundesländer entschieden. Die Heimaufsicht fällt dort in den Zuständigkeitsbereich der Landkreise oder kreisfreien Städte.

Eines der politischen Ziele heimrechtlicher Gesetzgebungsvorhaben in den Bundesländern war, Rechts- und Planungssicherheit für neue ambulante Wohnformen im Alter zu schaffen und so zu ihrer stärkeren Verbreitung beizutragen. Der Erfolg dieser Bestrebungen liegt nicht zuletzt im Einflussbereich der Heimaufsicht.

Informations- und Beratungsauftrag der Heimaufsichtsbehörden

Mehr noch als das Heimgesetz des Bundes betonen die Landesgesetze fast ohne Ausnahme, welche wichtige Rolle dem Informations- und Beratungsauftrag der Heimaufsichtsbehörden zukommt. Rechtlich ist dieser Auftrag teilweise sogar als durchsetzbarer Anspruch der Ratsuchenden ausgestaltet. Andere Landesgesetze sehen vor, dass Interessenten auf Antrag informiert und beraten werden.

Inhaltlich bezieht sich der Beratungsauftrag auf ordnungsrechtliche Themen, also den Regelungsinhalt der heimrechtlichen Landesgesetze bzw. des Bundesheimgesetzes und der Durchführungsverordnungen. Die Heimaufsicht informiert nicht über zivilrechtliche Fragen der Vertragsgestaltung zwischen Anbieter und Bewohner, die Gegenstand des bereits erwähnten Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes (WBVG) sind.
 
Ein Wohnungsanbieter erhält wie jeder andere, der über ein berechtigtes Interesse an einer Wohn-Pflegeform verfügt, Aufklärung zu den gesetzlichen Vorgaben und Anforderungen. Die Beratung umfasst auch die Frage, wie die Voraussetzungen der Selbstbestimmung in einer ambulant betreuten Wohngemeinschaft geschaffen und gesichert werden können. Das legen einige der Landesgesetze explizit fest.

Die Abstimmung mit den zuständigen Behörden sollte zu einem möglichst frühen Zeitpunkt erfolgen. Der behördliche Beratungs- und Informationsauftrag setzt bereits in der Planungsphase eines Vorhabens ein und besteht während des Aufbaus einer Wohn-Pflegeform weiter fort.  

In der Wohnphase bleibt die Beratung vorrangige Option der zuständigen Behörden. Stellen sich Probleme und Mängel heraus, die den Status als selbstbestimmte Wohngemeinschaft gefährden könnten, gilt das Prinzip der Beratung vor Überwachung und vor aufsichtsrechtlichen Maßnahmen.

Konstruktiver behördlicher Umgang mit gesetzlichen Ermessensspielräumen

Eine konstruktive Haltung der Heimaufsichtsbehörden kann Planung und Aufbau gemeinschaftlicher Wohn-Pflege-Vorhaben in einer weiteren Hinsicht erleichtern – dort, wo die einschlägigen Bestimmungen ein behördliches Ermessen vorsehen.

Heimrechtliche Gesetze erfassen und regeln eine große Vielfalt unterschiedlich gelagerter Lebens- und Wohnpflegesituationen. Das ist nur möglich, indem nicht jeder Einzelfall abschließend Eingang in die Normtexte findet. Ein Spielraum steht der zuständigen Behörde dann zur Verfügung, wenn eine Bestimmung in Form einer sogenannten „Kann-Vorschrift“ eine behördliche Ermessensentscheidung zulässt. Die Ausübung des Ermessens muss bestimmten Regeln folgen und nachvollziehbar sein. Sie ist insoweit verwaltungsgerichtlich überprüfbar. Solange jedoch nicht der Gesetzeszweck entgegensteht, bleibt der Behörde im konkreten Fall eine mehr oder weniger ausgeprägte Bandbreite für ihre Entscheidung.  

Wichtiges Beispiel sind die Erprobungsregelungen in allen Landesgesetzen und im Bundes-Heimrecht. Unter den in der Norm genannten Voraussetzungen, in der Regel zur Erprobung eines neuartigen Wohn- und Betreuungskonzepts, kann die zuständige Behörde nach ihrem Ermessen eine Befreiung von bestimmten heimrechtlichen Anforderungen erteilen. Wie die Heimaufsicht diesen und andere gesetzliche Spielräume nutzt, ist für das Zustandekommen oder das Scheitern eines Projekts möglicherweise ausschlaggebend. Im Abschnitt „Heimgesetz des Bundes und gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen“ und in den „Länderporträts“ wird auf die entsprechenden Vorschriften hingewiesen.

Auch die Durchführungsverordnungen zum Heimgesetz des Bundes eröffnen der zuständigen Behörde die Möglichkeit, eine Befreiung von einzelnen Anforderungen zu erteilen. So kann die Behörde nach § 31 HeimMindBauVO von der Umsetzung baulicher Anforderungen absehen, wenn dies technisch nicht möglich oder aus wirtschaftlichen Gründen nicht zumutbar ist. § 11 HeimPersVO regelt, unter welchen Voraussetzungen die Behörde von Anforderungen an die fachliche Qualifikation der Pflegekräfte befreien kann. Soweit die Bundesländer bereits eigene Verordnungen erlassen haben, gelten die dort festgelegten Befreiungstatbestände.

Es soll nicht in Abrede gestellt werden, dass die zuständigen Behörden nie ihre ureigenste Aufgabe, den Schutz pflegebedürftiger Menschen, anderen Interessen unterordnen dürfen. Aber keines der untersuchten Gesetze steht einer kooperativen, dienstleistungsorientierten Verwaltungs- und Ermöglichungskultur der Heimaufsichtsbehörden entgegen.

Kooperation ist angesichts der zu bewältigenden Aufgaben in einer alternden Gesellschaft grundsätzlich unverzichtbar. So sind an der Planung und Realisierung eines Wohn-Pflegevorhabens, neben der Heimaufsicht, Sozialleistungsträger sowie Bauaufsicht und Gesundheitsämter beteiligt. Ist es Zukunftsmusik, dass sich die Behördenvertreter und alle Beteiligten am „Runden Tisch“ abstimmen und konstruktive Lösungswege entwickeln?

Die Autorin: Monika Berghäuser ist Juristin und Soziologin. Die Studie „Heimrecht und gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen“ - hier das einleitende Kapitel - entstand im Auftrag der Schader-Stiftung und des Generali Zukunftsfonds.

Literatur und Links

Literatur und Webseiten mit Information für Interessenten und Initiatoren


Gemeinschaftliche Wohn-Pflegeformen


Alzheimer-Gesellschaft Brandenburg e.V.
Leben wie ich bin. Menschen mit Demenz in Wohngemeinschaften – selbst organisiert und begleitet. Ein Leitfaden und mehr, 2009.
Möglichkeit zum Bestellen und zum Download als PDF-Datei:
www.alzheimer-brandenburg.de

Bank für Sozialwirtschaft AG
Ambulant betreute Wohngemeinschaften. Konzepte, Rechtsgrundlagen und Finanzierungsaspekte, 2010.
Möglichkeit zum Download:
www.sozialbank.de (> BFS-Publikationen > BFS Arbeitshilfen)

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend
Wegweiser Demenz. Wohngemeinschaft für Menschen mit Demenz
www.wegweiser-demenz.de/wohngemeinschaft.html

Anne Dellgrün
Zukunftsfähige Wohnformen auch für Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen, in: wohnbund-informationen 1/2011, S. 39-41

Forum Gemeinschaftliches Wohnen e.V. -
Wissenspool des Kompetenznetzwerks Wohnen
Josef Bura und Ulrike Petersen: Neue Formen des Wohnens für Menschen mit Pflegebedarf – Wohn-Pflege-Gemeinschaften
www.kompetenznetzwerk-wohnen.de
(> Wissenspool > 16. Wohn-Pflege-Gemeinschaften)

Thomas Klie, Birgit Schuhmacher und andere
Wohngruppen in geteilter Verantwortung für Menschen mit Demenz.
Das Freiburger Modell, 2009.
Herausgegeben vom Bundesministerium für Gesundheit
Möglichkeit zur Bestellung und zum Download als PDF-Datei:
www.bundesgesundheitsministerium.de
(> Publikationen > Suche: Wohngruppen)

Ursula Kremer-Preiß und Holger Stolarz
Ambulant betreute Wohngruppen. Arbeitshilfe für Initiatoren.
Reihe „Leben und Wohnen im Alter“, Bd. 6, 2006.
Herausgegeben vom Kuratorium Deutsche Altershilfe
Möglichkeit zum Download als PDF-Datei:
www.kda.de/downloads.html

Ursula Kremer-Preiß und Holger Stolarz
Leben und Wohnen für alle Lebensalter. Praxisbeispiele und Handlungsempfehlungen, 2009.
Möglichkeit zum Bestellen und zum Download als PDF-Datei:
www.bmfsfj.de (> Service > Publikationen)

Renate Narten
Gemeinschaftliches Wohnen im Alter, in: Wohnen im Alter, 2005, S. 80-91. Herausgegeben von der Wüstenrot Stiftung

Pflege-Wohngemeinschaft – Willkommen in der WG,
in: Finanztest 10/2011, S. 55-57

Frank Schulz-Nieswandt, Ursula Köstler und andere
Neue Wohnformen im Alter. Wohngemeinschaften und Mehrgenerationenhäuser, 2012

Stiftung trias: Zukunftsfähige Wohnformen und Pflege. Wohnprojekt, Wohn-Pflege-Gemeinschaft, Demenz-Wohngruppe, 2009.
Möglichkeit zur Bestellung:
www.stiftung-trias.de (> Information > Infomaterial)

WG-Qualitaet.de – Qualitätssicherung in ambulant betreuten Wohngemeinschaften für Menschen mit Demenz. Modellprojekt in der Trägerschaft von Freunde alter Menschen e.V. in Kooperation mit der Alzheimer-Gesellschaft Brandenburg e.V.
www.wg-qualitaet.de


Heimrechtliche Gesetzgebung in den Bundesländern

Julian Burmeister und Katharina Dinter
Die Heimgesetzgebung der Bundesländer,
in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht - NVwZ 10/2009, S. 628-631   

Forum Gemeinschaftliches Wohnen e.V. -
Wissenspool des Kompetenznetzwerks Wohnen
Andrea Töllner: Rechtliche Rahmenbedingungen für Wohn-Pflege-Gemeinschaften
www.kompetenznetzwerk-wohnen.de 
(> 16. Wohn-Pflege-Gemeinschaften > 16.6.)

Donald Ilte
Die Nachfolgeregelungen der Länder zum Heimgesetz – ein vorweggenommener Nachruf
in: ProAlter 04/2008, S. 40-45
  
Markus Plantholz
Rechtliche Stolpersteine alternativer Wohnformen – ein Überblick
in: ProAlter 03/2011, S. 58, 61-62

Gunnar Michelchen und Sebastian Froese
Heimrecht. Loseblatt-Kommentar zu den Landesheimgesetzen in Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein (wird erweitert), 2012

1 Frankfurter Rundschau vom 06.09.2010 unter Bezugnahme auf die Bedarfsanalyse des Frankfurter Sozialdezernats „Seniorengerechtes Wohnen in Frankfurt“.

2
Zum Anwendungsbereich des WBVG: Markus Plantholz, Rechtliche Stolpersteine bei der Umsetzung alternativer Wohnformen, in: ProAlter 02/2011, S. 56-60.

3 Ein nach Themenbereichen gegliedertes Verzeichnis von Beratern für gemeinschaftliche Wohnformen bietet das Wohnprojekte-Portal der Stiftung trias: www.wohnprojekte-portal.de/beraterinnennetzwerk.html 

4 In Bayern besteht nach Maßgabe des Art. 21 Abs. 1 S. 3 Pflege- und Wohnqualitätsgesetz auch eine Anzeigepflicht der Bewohner.