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Stadtumbau als Problem der Governance-Forschung

Artikel vom 30.08.2010

Das Gesicht der ostdeutschen Städte hat sich seit der Vereinigung dramatisch gewandelt und wandelt sich noch. War die Veränderungsdynamik der meisten Städte zunächst von umfassenden Sanierungsplänen geprägt, dann von der anhaltenden Abwanderung der Bevölkerung, so ist es heute nicht zuletzt die staatliche Reaktion auf das Schrumpfen der Städte, das Programm Stadtumbau Ost, welches einschneidende Auswirkungen zeitigt. Immer stärker zeichnet sich dabei ab, dass die Umsetzung dieses Programms selbst zu neuen Problemen führt. Von Matthias Bernt und Michael Haus

1. Einleitung

Obwohl das Programm auf den ersten Blick die Integration unterschiedlicher Ziele, etwa städtebaulicher und wohnungswirtschaftlicher, intendiert und die interaktive Entwicklung von Strategien zwischen lokalen Akteuren fordert, verdichten sich die Befunde, dass in der Praxis der Umsetzung eine kohärente Stadtentwicklungspolitik eher erschwert wird und erhebliche Fehlanreize der Kooperation unterschiedlicher Akteursgruppen gesetzt werden. Die Diagnose des Steuerungsversagens ist nicht mehr von der Hand zu weisen. Aber wer oder was versagt bei dieser Steuerung? Und wie kann mit diesem Befund umgegangen werden? In der Politikwissenschaft werden Steuerungsfragen, also Fragen der Gestaltungsfähigkeit und Problemlösungsfähigkeit des Staates, zunehmend in einer Governance-Perspektive thematisiert (vgl. Benz 2004; Benz et al. 2007). Die traditionelle Sicht politischer Steuerung fragte danach, inwiefern es bestimmten Steuerungsakteuren (v.a. staatlichen und kommunalen Akteuren) gelingt, die Absicht der zielgerichteten Beeinflussung gesellschaftlicher Entwicklungen durch den Einsatz bestimmter Steuerungsinstrumente zu verwirklichen. Schon bald wurde aber klar, dass die Wirkung von Steuerungsinstrumenten (wie rechtlichen Normen, finanziellen Anreizen und Informationskampagnen) nur sinnvoll beurteilt werden kann, wenn zugleich die Art und Weise der Entwicklung von Problemlösungsstrategien und die Praktiken der Implementation Berücksichtigung finden (Mayntz 1987). Die Governance-Perspektive geht einen Schritt weiter, indem sie sowohl die Steuerungsinstrumente als auch die Formen der Politikentwicklung als eingebettet in institutionelle Kontexte begreift (Benz 2004). Wir müssen demnach verstehen, inwiefern sich das Zusammenspiel unterschiedlicher Koordinationsformen auf die Handlungsorientierung der Akteure auswirkt und so Möglichkeiten des Zusammenwirkens strukturiert. Governance strukturiert in diesem Sinne Handlungsräume in dezentralen Kontexten.

Welche Governance-Formen sind nun im Stadtumbau zu erkennen? Und wie beeinflussen diese die Chancen für eine nachhaltige Stadtentwicklung?

Dieser Beitrag unternimmt eine konzeptionelle Hinführung zu dieser Fragestellung und will verständlich machen, welche Erträge man sich davon versprechen kann, Stadtumbau als Problem der Governance-Forschung zu thematisieren. In einem ersten Schritt soll deshalb der Frage nachgegangen werden, worauf wir uns einlassen, wenn wir eine Governance-Perspektive an den Stadtumbau anlegen. Insbesondere soll es darum gehen, wie die Governance- Formen, von denen heute mutmaßlich das Gelingen politischer Gestaltungsansprüche an den Stadtumbau abhängt, bestimmt werden können und was es bei der Analyse des Stadtumbaus in einer Governance-Perspektive konzeptionell zu beachten gilt. Dabei kommt es darauf an es, nicht nur die Stärken, sondern auch die Probleme der Governance-Perspektive anzusprechen, um reflektiert mit ihnen umgehen zu können. In einem nächsten Schritt soll überblicksartig die Entwicklung des Stadtumbaus als Entwicklung von Governance- Formen rekonstruiert werden. Es zeigt sich dabei, dass der Stadtumbau von einem sehr spezifischen Mix an Governance-Formen geprägt wird, der sich sowohl aus Pfadabhängigkeiten der deutschen (bzw. DDR-)Städtebaupolitik als auch aus der Dominanz eines auf kooperatives Handeln setzenden Bias in aktuellen Planungsparadigmen speist, die in ihrer Anwendung auf die besonderen sozioökonomischen Kontextbedingungen schrumpfender Städte zu neuartigen Problemen führen. Im Anschluss sollen zentrale Problemfelder in der Governance des Stadtumbaus diskutiert und ein Ausblick hin zu den Bedingungen für eine bessere Steuerung gezogen werden. Die Beschwörung umfassender Kooperation, so die übergreifende Botschaft, garantiert nicht deren Verwirklichung. Es reicht somit nicht aus, ein kooperatives Planungsverständnis einzufordern – vielmehr müssen die hinter Kooperations(un)fähigkeit und -(un)willigkeit stehenden Ressourcenausstattungen, Interessen und Machtverhältnisse thematisiert werden. 

2. Stadtplanung, Mehrebenenpolitik und Governance-Forschung

Was kann die Stadtumbau-Debatte von der Governance-Diskussion lernen? Und umgekehrt? Ganz allgemein geht es „bei Governance zunächst […] um Muster der Interdependenzbewältigung zwischen Akteuren“ (Lange / Schimank 2004, S. 19). Die Popularität von Governance-Analysen und -konzepten hängt also damit zusammen, dass die wechselseitige Abhängigkeit ausdifferenzierter Teilbereiche und Organisationskontexte der Gesellschaft und die Rolle einer aktiven und differenzierten Gestaltung dieser wechselseitigen Abhängigkeit stärker ins Bewusstsein tritt. Damit wird auch die Erfahrung reflektiert, dass dem Staat nicht mehr einfach die Lösung unserer Probleme übertragen werden kann, sondern er zunehmend in eine „gewährleistende“ oder „aktivierende“ Rolle gerät. Governance-Forschung beschäftigt sich mit den Möglichkeiten des „Regierens in komplexen Akteurskonstellationen“, in denen traditionelle Ansätze des Regierens an ihre Grenzen stoßen (Benz 2004). Es wird dabei nach dem Beitrag von Akteuren aus unterschiedlichen Bereichen, so der Wirtschaft, der Wissenschaft oder der Zivilgesellschaft, für die Bearbeitung öffentlicher Probleme gefragt. Governance-Analysen wollen zeigen, wie deren Zusammenwirken sinnvoll gestaltet werden kann.

Diese Ausgangslage scheint gut auf Städtebau und Stadtentwicklung übertragbar. Hier handelt es sich nahezu paradigmatisch um hochgradig komplexe Aufgaben, die erhebliche Herausforderungen an die Koordination unterschiedlicher Akteure mit sich bringen. Eine solche Koordination zu erreichen ist nicht nur deshalb schwierig, weil die hohe Komplexität von Stadtentwicklungsprozessen ein „Gott-Vater-Modell“ der Planung, in dem ein quasi allwissender und allmächtiger Staat Stadtentwicklung im Alleingang bestimmen kann, von vorneherein unmöglich macht. Von zentraler Bedeutung ist hier auch der Umstand, dass direkte politische Interventionsmöglichkeiten, vor allem durch das Privateigentum an Immobilien und das harte Faktum der bereits existierenden baulichen Materialität einer Stadt, erheblich beschränkt sind. Stadtumbau, egal welchen Zuschnitts, ist deshalb nur im Zusammenwirken einer Vielzahl von Akteuren möglich.

Formen des Zusammenwirkens beschränken sich dabei nicht auf die lokale „Partnerschaft“ zwischen öffentlichen und privaten Akteuren. Vielmehr sind Strategien auf lokaler Ebene in einem vom Staat vorgegebenen Regel- und Anreizkontext situiert, der wiederum politischer Einflussnahme durch und Aushandlungsprozessen mit gesellschaftlichen Akteuren und unterschiedlichen politisch-administrativen Ebenen unterliegt. Stadtumbau ist vor diesem Hintergrund ein Spiel, das von unterschiedlichen städtischen Akteursgruppen veranstaltet wird: Er wird getragen von Stadtplanern, städtischen Politikern, einem Publikum, das in Teilen als „Zivilgesellschaft“ aus dem Status des Beobachters heraustritt und kritische Öffentlichkeit herstellt, von Wissenschaftlern und Experten, die Angebote für die Interpretation der Stadtumbaupraxis erarbeiten, sowie von Hausbesitzern, Grundstückseigentümern und Wohnungsgesellschaften.

Die Grenzen und Regeln des Spielfeldes, auf dem um den Stadtumbau gerungen wird, werden dabei durch andere bestimmt: durch überregional agierende Finanz- und Immobilienmärkte, durch politische und administrative Akteure auf Bund- und Länderebene und durch auf sie Einfluss nehmende Verbände. Von entscheidender Bedeutung ist schließlich auch die Resonanz, die das Spiel in einer öffentlichen Meinung findet, in deren Licht bestimmte Problemdefinitionen Legitimität gewinnen oder die Anerkennung versagt bekommen.

Der Stadtumbau verortet sich also in einer komplexen Gemengelage aus Institutionen, Akteuren und Interessen – eine Governance-Perspektive ist daher unabdingbar. Allerdings sollten dabei auch die problematischen Seiten der Governance-Perspektive im Blick behalten werden. Dies lässt sich an vier Punkten verdeutlichen: .

Grenzen der Steuerung
Wie bereits erwähnt, war die Herausbildung der Governance-Perspektive in der Politikwissenschaft verbunden mit einer intensiven Diskussion zu den Grenzen der Steuerung. Eine alte politikwissenschaftliche Erkenntnis ist dabei, dass gesellschaftliche Entwicklungen mit Hilfe des staatlichen bzw. kommunalen Einsatzes von „Instrumenten“, insbesondere Geld und Recht, nur bedingt top-down gesteuert werden können. In vielen Forschungsbeiträgen wurde gezeigt, dass allen Instrumenten jeweils spezifische Stärken und Schwächen eigen sind, so dass die staatlich inszenierte Bearbeitung von Problemen in der Realität fast immer suboptimal erfolgt. Oft liegt dies schon an Problemen der Ressourcen-Überforderung oder am Unwillen öffentlicher Verwaltungen und anderer Träger, beschlossene Programme auch umzusetzen. Vor dem Hintergrund einer zuneh- menden Komplexität gesellschaftlicher Prozesse wurde eine Lösung gesellschaftlicher Probleme durch den direkten Zugriff eines vermeintlichen Steuerungszentrums zusehends in Frage gestellt. Gefordert wird heute eher die bewusste Gestaltung der Organisation der Politikentwicklung in Kooperation mit gesellschaftlichen Akteuren (Mayntz 1987). Das Grundproblem der Fokussierung auf koordinierter Problemlösung liegt in der Gefahr der Machtvergessenheit als Folge eines „Problemlösungsbias“ (Mayntz 2004, S. 74f.). Hiermit ist vor allem die Tatsache angesprochen, dass die Koordination von eigeninteressierten Akteuren und die Auswahl von Politikstrategien in einem vorstrukturierten Rahmen stattfindet, in dem Macht- und Ressourcenungleichgewichte zwischen verschiedenen Akteuren bestimmend sind. Die auftretenden Probleme sind deshalb oft weniger in „Abstimmungsschwierigkeiten“ zu suchen, sondern spiegeln unterschiedliche Interessenlagen und Machtverhältnisse wider. Gewiss können Governance-Analysen Machtverhältnisse innerhalb bestimmter Problemkonstellationen thematisieren (Benz et al. 2007, S. 18) – ohne die Einordnung in einen systemischen Kontext besteht aber leicht die Gefahr, die den Grenzen der Steuerung zugrunde liegenden gesellschaftlichen Strukturen aus dem Blick zu verlieren.

Mehrebenensysteme
Die Governance-Perspektive verbindet sich zum zweiten mit dem Bestreben, Gestaltungsoptionen in Mehrebenensystemen stärker in den Blick zu nehmen. Gesucht wird dabei nach einem optimalen Passungsverhältnis von Handlungskapazitäten und Problemzuschnitten durch die Flexibilisierung von Regulierungsmustern entlang unterschiedlicher Problemaspekte. Auch hier muss freilich vor einer Fixierung auf „Problemlösung“ gewarnt werden. So wird inzwischen immer stärker in den Blick gerückt, dass die unterschiedliche Skalierung von Problemen selbst Ausdruck von interessengeleiteten politischen Strategien ist (vgl. Brenner 2004). Der Anspruch, dass übergeordnete Ebenen die Rolle eines „Metagovernors“ übernehmen sollten, der den Rahmen für die Selbststeuerung der Akteure auf unteren (z.B. lokalen oder regionalen) Ebenen vorgibt (Heinelt 2008), ist ohne Frage zentral und wird auch im vorliegenden Beitrag aufgegriffen werden. Es gilt aber zu beachten, dass man es auch auf der übergeordneten Ebene oft mit „ausgehandelten Lösungen“ zu tun hat. Die Entwicklung eines normativen Rahmens (Konsens über Problemdefinition und angemessene Strategien), so ist oft zu hören, soll von der Politik als demokratisch legitimierter Instanz verantwortet werden oder in einem „deliberativen“ Modus erzeugt werden. Doch erfolgt diese Deliberation stets innerhalb vorstrukturierter Machtverhältnisse (s.o.). Eine kritische Governance- Perspektive jedenfalls muss Politik in Mehrebenensystemen auch unter dem Gesichtspunkt der Verschiebung von Verantwortung und Konflikten auf andere Ebenen und der symbolischen Politik (öffentliches Reden und Entscheiden ohne realen Problembezug) betrachten. Wir können nicht einfach voraussetzen, dass politische Akteure stets steuern wollen (so Benz et al. 2007, S. 18f.) – vielmehr können sie auch an Problemverschiebungen und -verschleierungen ein genuines Interesse haben.

Koordinationsmechanismen
Mit Blick auf die operative Ebene der Bearbeitung von Problemen wurde statt des passendsten „Instrumentenmixes“ der traditionellen Steuerungsperspektive die Institutionalisierung von Koordinationsmechanismen thematisiert. Grundsätzlich wird von einer Interferenz verschiedener Grundmodi von Governance ausgegangen, so dem Modus des äquivalenten Tauschs von Leistungen („Markt“), deren Abstimmung durch gemeinsame Entscheidungen („Netzwerke“) und der Anordnung durch übergeordnete Instanzen („Hierarchie“). Unterschiedliche institutionelle Regelungsmuster organisieren so Interdependenz auf verschiedene Weise. In der Diskussion wird aus diesem Umstand oft der Anspruch abgeleitet, politische Steuerung durch eine Kombination der spezifischen Stärken der jeweiligen Modi zu optimieren. Auch diese Sichtweise ist jedoch mit Problemen behaftet: Erstens wird auch hier der systemische Kontext oft nicht gesehen. So folgen „Märkte“ und „Netzwerke“ in unterschiedlichen Kontexten (Staat, Wirtschaft, Zivilgesellschaft) verschiedenen Logiken. Zweitens hat die Institutionalisierung von Koordinationsmechanismen auf der Implementationsebene Rückwirkungen auf die Einflusspositionen von Akteuren. Die stärkere Einbeziehung privater Akteure auf der operativen Ebene wertet auch ihren politischen Einfluss auf, u.a. aufgrund der damit erlangten Entscheidungsmacht in der Umsetzung politischer Programme. Sie verändert damit das Verhältnis zwischen vermeintlichem Steuerungssubjekt (Staat) und Steuerungsobjekt (Unternehmen). Drittens können institutionelle Steuerungsansätze stets normativ aufgeladen werden – man denke bspw. an die auf Ideen sozialer Verantwortlichkeit zurückgreifende Kritik an der Privatisierung kommunaler Wohnungsbestände. Und schließlich: Koordinationsmechanismen prägen nicht nur den Handlungsraum für den Einsatz von Steuerungsinstrumenten. Vielmehr haben auch umgekehrt die zur Verfügung stehenden Instrumente eine zentrale Bedeutung für die politische Strukturierung eines Akteursfeldes.

Gestaltungsimpetus
Trotz der genannten konzeptionellen Veränderung in der Weiterführung der Steuerungs- zur Governance-Perspektive und der Integration ganz unterschiedlicher theoretischer Ansätze zur Analyse von Governance-Formen (siehe die Beiträge in Benz et al. 2007) gibt es eine bemerkenswerte Kontinuität. Diese liegt im Beibehalten eines „Gestaltungsimpetus“ (Schimank 2007, S. 29) im Unterschied zu bloßem Vertrauen auf die Selbstheilungskräfte der Gesellschaft. Die Governance-Perspektive steht und fällt mit dem Anspruch, Gestaltungsmöglichkeiten im Umgang mit gesellschaftlichen Problemen transparent zu machen. Sie übernimmt damit eine Perspektive, die nicht auf die Logik des zu bearbeitenden Steuerungsproblems („nature of the problem“), sondern auf die Logik der Interaktion politischer Akteure fokussiert und die damit begründeten Schwierigkeiten studiert. Dennoch muss von der Governance-Forschung ein Zusammenhang zwischen institutionellen Regelungen und effektiver Problemlösung angenommen werden. Die Governance-Perspektive ist damit gegenüber der Steuerungsperspektive zugleich Selbstbescheidung und Selbsterhöhung. Sie geht weg vom Staat als Steuerungszentrum der Gesellschaft; aber sie be- hauptet die Möglichkeit, über das Design von Koordinationsformen zur Problemlösung beizutragen. In diesen Anspruch ist die Wahrscheinlichkeit des Scheiterns gleichsam eingebaut (vgl. Jessop 2002). Als Konsequenz kann festgehalten werden, dass Governance-Strategien Optionen für das Umgehen mit Scheitern und dem Lernen aus Fehlschlägen bereithalten müssen.

Wenn man sich die Governance-Perspektive zu eigen macht, sollte man die angesprochenen problematischen Seiten bewusst in den Blick nehmen. Die Fragen nach der Konstitution von Problemen durch systemische Machtverhältnisse, der Verantwortungsverschleierung durch Governance-Rhetoriken, der Rückwirkung von „Koordinationsformen“ auf Regulierungsmacht und der Ambivalenz eines zugleich ermäßigten und erhöhten Gestaltungsanspruchs sollten stets mitreflektiert werden.

3. Schrumpfung als Governance-Problem

Welches Bild ergibt sich vom Stadtumbau, wenn man ihn im Licht einer Governance- Perspektive betrachtet? Fasst man die Beiträge dieses Bandes zusammen, wird deutlich, dass sich typische, für viele Felder der Stadtentwicklung relevante Steuerungsprobleme auch im „Stadtumbau Ost“ wieder finden lassen. Sie scheinen hier sogar mit verstärkter Deutlichkeit aufzutreten.

Die Sinnhaftigkeit einer Governance-Perspektive liegt dabei in der Natur des Stadtumbauthemas begründet. Denn der Umbau von Wohnungsbeständen kann zwangsläufig nur in einer Verzahnung von Wohnungsbestandsentwicklung, Gewerbeentwicklung, Freiraumausstattung und technischer Infrastruktur erfolgen, so dass es zur Verknüpfung einer Vielzahl von Handlungsfeldern kommt. Die schrumpfende Stadt kann vor diesem Hintergrund als eine Art „Versuchsanordnung“ (Lütke Daldrup 2001) bezeichnet werden, in der schon allein steuerungsmethodisch der Umgang mit einem hohen Niveau an Komplexität erprobt werden muss. Eine weitere und in ihren Konsequenzen bedeutsamere Problematik liegt in dem Umstand begründet, dass die öffentliche Verwaltung den Umbau von schrumpfenden Städten für eine reduzierte Bevölkerungszahl gar nicht alleine bewältigen kann. Denn die Verfügung über Wohnungsbestände und Infrastrukturen liegt im Allgemeinen nicht bei der öffentlichen Hand, sondern bei Hausbesitzern, Grundeigentümern, Stadtwerken und Handelsunternehmen. In der Realität muss Planung daher die Interessen unterschiedlichster Akteure integrieren. Diese Kooperation mit öffentlichen, halböffentlichen und privatunternehmerischen Akteuren ist jedoch unter Schrumpfungsbedingungen vor große Schwierigkeiten gestellt. Da der Abriss nicht mehr benötigter Strukturen unmittelbar überhaupt keinen privaten Gewinn, sondern nur Kosten schafft, steht die Planung vor erheblichen Problemen. Denn mit einem zurückgehenden Bedarf an städtischen Infrastrukturen (wie Wohngebäuden, Wasserleitungen oder Supermärkten) sinken auch die Chancen, mit deren privater Bereitstellung auskömmliche Renditen erwirtschaften zu können und der Strom an Kapital, der sich in wachsende Regionen mit einem Anbietermarkt ergießt, wird in einem Nachfragermarkt zu einem Rinnsal.

Dieser Umstand ist von kaum zu überschätzender Bedeutung. Denn durch die Abwesenheit von Gewinnoptionen wird Schrumpfung zu einem Problem, das weder alleine marktförmig noch ausschließlich durch hierarchische Anordnung oder durch kooperative Abstimmung aller Beteiligten zu lösen ist. Da es theoretisch für jeden einzelnen Eigentümer am besten wäre, wenn alle anderen Eigentümer so lange ihre Bestände vom Markt nähmen, bis wieder genügend Nachfrage für die eigenen leeren Bestände vorhanden ist, ergibt sich hier ein klassisches, aus der Theorie rationalen Handelns bekanntes „free-rider-problem“ (Olson 1968): Wenn einerseits alle Marktteilnehmer von der Marktbereinigung profitieren, andererseits aber nur die die Kosten dieser Maßnahme tragen, die Rückbau selbst durchführen, kommt der „Trittbrettfahrer“ am günstigsten weg. Denn er kann am allgemeinen Nutzen teilhaben, ohne eigene Kosten und Risiken tragen zu müssen. Allerdings führt diese Kalkulation da sie für alle Akteure gleichermaßen gilt zu einer allgemeinen Handlungsblockade, die sich auch mit einer Analogie zum Gesellschaftsspiel „Mikado“ beschreiben lässt: „Wer sich als erster bewegt, hat verloren.“ Eine marktförmige Lösung ist damit von vorneherein zum Scheitern verurteilt. Kaum realistisch erscheint auch eine kooperative Abstimmung aller Beteiligten: Warum sollte Eigentümer X schließlich auch sein Vermögen zugunsten von Y opfern?

Bleibt also nur der Staat? Auch hier ist Skepsis angebracht. Denn zum einen ist die Reichweite staatlicher Steuerung in demokratisch, rechtsstaatlich und marktwirtschaftlich verfassten Gesellschaften begrenzt. Dass der Staat Eigentümer Müller verpflichtet, sein Haus zum Wohle der Wohnungsmarktgesundung abzureißen, während Eigentümer Lehmann sein Haus behalten darf, steht konträr zu den Grundsätzen von Privateigentum und Gleichbehandlung von Bürgern gegenüber dem Staat, die konstituierende Prinzipien unserer Gesellschaft sind. Angesichts der Neuartigkeit und Komplexität von Stadtumbauprozessen und der Erfahrung mit Planungsfehlern vergangener Epochen sind darüber hinaus auch Zweifel an der Fähigkeit des Staates angebracht, diese Entscheidung in jedem Einzelfall angemessen und demokratisch zu treffen. Eine rein hierarchische Lösung ist also für die Bearbeitung von Schrumpfungsproblemen schon prinzipiell nur schwer vorstellbar. Hinzu kommt der Umstand, dass der Wandel von Wachstum zu Schrumpfung die Stadtplanung zu einem Zeitpunkt trifft, in dem das traditionelle Verständnis hierarchischer Steuerung weitgehend in Frage gestellt wird. Entstaatlichung, Marktorientierung, pluralistische Verhandlungssysteme und kooperative Politikstile gelten heute vielfach als „common sense“ und prägen den Raum, in dem staatliches Handeln in der Stadt- und Regionalentwicklung bestimmt wird. Steuerung durch „Netzwerke“ ist nicht nur eine Analysekategorie der Politikwissenschaft geworden, sondern auch ein politischer Glaubenssatz in der Praxis.

Sowohl dem allgemeinen Trend zu Entstaatlichung und Public-Private-Partnerships folgend als auch den Sachzwängen des Wandels von Wachstum zu Schrumpfung gehorchend, setzt die Politik heute weitgehend auf Kooperation. Da der Staat weder alleine die Probleme lösen noch sie dem Markt oder der freiwilligen Kooperation überlassen kann, gewinnen Partnerschaften zwischen Staat und Marktakteuren ungemein an Bedeutung. In den Mittelpunkt des Geschehens rückt damit die Zusammenarbeit von staatlichen Verwaltungen mit privatwirtschaftlichen Unternehmen, die die für den Betrieb einer Stadt unabdingbaren Infrastrukturleistungen (wie Wohnungen, öffentlichen Nahverkehr, Wasserversorgung etc.) anbieten (vgl. Hunger 2003; Altrock 2005). Hierdurch kommt es zur Neuausrichtung der Stadtentwicklungspolitik, die sich zusehends an den Interessen und Restriktionen ihrer privaten Partner orientieren muss.

Ob die Zusammenarbeit öffentlicher und privater Akteure erfolgreich sein kann, hängt dabei nicht allein von der Situation vor Ort ab. Die für die Umsetzung des Stadtumbaus nötigen Entscheidungsressourcen verorten sich nämlich über die lokale Ebene in einem System verflochtener Politikebenen, in dem die Bearbeitung von Problemen sozusagen „skaliert“ wird und auf den verschiedenen Ebenen jeweils eigenen Handlungslogiken folgt. Während die kommunale Ebene so für die Planerstellung, Projektfestlegung und Genehmigungserteilung in Stadtumbaugebieten zuständig ist, sind Fördermittelgewährung und -erteilung Ländersache, während die Grundlinien der Politik auf Bundesebene geschmiedet bzw. ausgehandelt werden. Von nicht zu unterschätzender Bedeutung ist gleichzeitig die Einbindung der lokalen Wohnungsunternehmen in europäische und internationale Kredit- und Hypothekenmärkte, die noch einmal eigenen Logiken folgen. Im Ergebnis ergibt sich ein vielschichtiges Bild der an der Steuerung des Stadtumbaus beteiligten Interessen – auf welcher Ebene dabei Entscheidungen gefällt werden, ist nicht von vorneherein ausgemacht.

Zusammengefasst kann man also sagen, dass der gleichzeitige Wandel „von Wachstum zu Schrumpfung“ und „von Government zu Governance“ die Stadtentwicklungspolitik in Deutschland vor eine doppelte Belastungsprobe stellt. Der Umgang mit der Schrumpfung führt hier sowohl physisch als auch ökonomisch und handlungsstrukturell zu einer Reihe von interdependenten Problemen – oder einem übergreifenden „wicked problem“, bei dem weder die Problemdefinition noch Lösungen feststehen und bei dem die Anstrengungen, einen Aspekt des Problems zu bearbeiten, neue Probleme an anderer Stelle hervorbringen können. Diese Herausforderung hat sowohl eine substantielle (welche inhaltlichen Lösungen sind sachangemessen?) als auch eine distributive (wie können Gewinne und Verluste akzeptabel verteilt werden?) und eine institutionelle (wie gelingt eine dauerhafte, inklusive und aus Erfahrungen lernende Organisation der Programmentwicklung?) Dimension (vgl. Haus / Heinelt 2005) – eine „richtige“ Lösung ist daher unmöglich, wohl aber ein mehr oder weniger sinnvoller Umgang mit den Herausforderungen.

4. Die Entwicklung des Programms „Stadtumbau Ost“ als Entwicklung von Governance-Formen

Auf welche Weise werden diese Herausforderungen nun im Bund-Länder-Programm „Stadtumbau Ost“ aufgegriffen und bearbeitet? Welche Koordinationsmodi werden zwischen privaten und öffentlichen Akteuren durch die Programmarchitektur des Stadtumbaus in Gang gesetzt und welche Rückwirkungen haben sie auf die Umsetzung des Stadtumbaus? Welche Gestaltungsmöglichkeiten ergeben sich aus dieser Konstellation und welche Probleme werden systematisch der Bearbeitung entzogen?

Mit der Auflage des Förderprogramms „Stadtumbau Ost“ hat sich die deutsche Stadtentwicklungspolitik seit 2001 in der Tat der Schrumpfung als neuartigem Thema der Stadtentwicklung gestellt und diesem einen zunehmend zentralen Platz in der gesamten nationalen Stadtentwicklungspolitik eingeräumt. Allerdings geschieht das in einer sehr spezifischen Art und Weise, die sich als Spagat zwischen dem Einfordern traditioneller Planungsansprüche, dem Einklagen von Kooperation durch alle Beteiligten und der neoliberalen Orientierung auf eine Konsolidierung von Märkten durch Abriss des Angebotsüberhangs (vgl. Bernt 2006 und 2009) interpretieren lässt – und die wiederum neue Probleme hervorbringt. Dabei werden gleichzeitig hohe Ansprüche an die Gestaltung von Stadtumbauprozessen beibehalten und zentrale Steuerungskapazitäten (über die Fördermittelvergabe) auf Bundes- und Landesebene verortet, hingegen Steuerungskompetenzen auf die lokale Ebene verlagert und an private Akteure abgegeben. In der Folge gewinnt die lokale Ebene extrem an Bedeutung und das Zustandekommen lokaler Governance-Arrangements, vor allem zwischen Wohnungsunternehmen, Infrastrukturbetreibern und lokalen Behörden, wird zur entscheidenden und gleichzeitig problematischen Voraussetzung für die Stadtentwicklung insgesamt gemacht.

Das Programm „Stadtumbau Ost“ funktioniert dabei ungefähr wie folgt: um die in Folge der Bevölkerungsschrumpfung entstandenen Wohnungsangebotsüberhänge abzubauen, fördert es maßgeblich den Abriss von Wohnraum – der Abriss soll aber gleichzeitig mit einer Aufwertung der Verbleibebestände, des Umfeldes und der Infrastruktur einhergehen. „Mehr Stadt durch weniger Häuser“ ist ein bekannter Slogan, der die Zielsetzung des Programms in gedrängter Form umreißt. Hierfür werden einerseits Abrisse von nicht mehr benötigten Wohngebäuden subventioniert; zusätzlich zur Erstattung von Abrisskosten wird hier mit Altschulden belasteten Wohnungsunternehmen (das sind vor allem aus der DDR stammende kommunale und genossenschaftliche Unternehmen mit Schwerpunkten ihrer Bestände in Großwohnsiedlungen) eine Schuldenentlastung angeboten.

Parallel dazu gibt es einen – in der Vergangenheit vor allem in den Ländern Sachsen und Sachsen-Anhalt deutlich kleineren – Aufwertungsteil des Programms, mit dem ein breites Spektrum von Aufwertungsmaßnahmen realisiert werden kann. Um die Verknüpfung von Rückbau-, Umbau- und Aufwertungsmaßnahmen durchzusetzen und sicherzustellen, dass sich geplante Gebäudeabrisse in das jeweilige Stadtgefüge einpassen, verbinden Bund und Länder die Vergabe von Fördermitteln mit der Verpflichtung zur Vorlage „Integrierter Stadtentwicklungskonzepte“, die durch die Kommunen in Abstimmung mit den Wohnungsunternehmen erarbeitet werden sollen. Ziel dieses Vorgehens ist es nach Aussagen verantwortlicher Politiker, „die einzelnen Maßnahmen des Stadtumbaus zu einem zukunftsfähigen, sinnvollen Ganzen [zu] verbinden“ (BMVBW 2001, S. 3, Auslobung) und damit die „Chancen“, durch sinnvolle Gestaltung von Abrissen und Nachnutzungen höhere städtische Qualitäten zu schaffen, zu nutzen. Aufgabe der neuen Stadtentwicklungskonzepte ist es damit, eine „kommunalpolitische Gesamtstrategie“ zu implementieren, die „konsequent auf eine nachhaltige Entwicklung orientiert“ ist und dabei die Lösung der Probleme nicht dem Markt überlässt, sondern sie mit erhöhter kommunaler Planungskompetenz strukturiert und koordiniert vorantreibt. Der entscheidende Punkt ist dabei allerdings, dass die Kommunen (auch um die Umsetzbarkeit sicher zu stellen) von vorneherein verpflichtet wurden, die Konzepte für den Umbau ihrer Städte zusammen mit den wichtigsten Wohnungsunternehmen vor Ort auszuarbeiten. Die Entscheidung, welche Teile der Städte abgerissen und welche aufgewertet werden sollen, wurde also auf kaum formalisierte und nur schwach legitimierte Arbeitskreise und Steuerungsrunden verlagert, die gemeinsam grundlegende Weichenstellungen der Stadtentwicklung treffen sollten.

Der zentrale Ansatz der Bundesregierung ist damit sozusagen „ultra-kooperativ“ und versteht Stadtumbau vor allem als Kooperationsaufgabe, bei der verschiedene Verwaltungsressorts, Hauseigentümer, Infrastrukturbetreiber, aber auch Bewohner und Nachbargemeinden „an einen Tisch“ kommen müssen. Erfolgreicher Stadtumbau ist in dieser Sicht vor allem dann zu erwarten, wenn sich alle „Beteiligten“ zusammensetzen, ihre „Egoismen“ überwinden und gemeinsam handeln. Ihr zugrunde liegt ein Kooperationsoptimismus, der die Rolle des Staates vor allem als Moderator sieht, der die unterschiedlichen Interessen zusammenbringt und so für Win-win-Lösungen für alle Beteiligten sorgt. Es wird also nicht hinreichend auf die Einbettung und Vorstrukturierung von Kooperation geachtet. Eine solche Perspektive entspricht zwar durchaus dem Zeitgeist – sehr realitätsnah ist sie aber nicht. Denn sie blendet Machtunterschiede systematisch aus, konzeptionalisiert Interessengegensätze nur noch als Kommunikationsprobleme (ausführlicher in Bernt 2005b) und führt in der Konsequenz zu einer krypto-normativen Perspektive (vgl. Mayntz 2004), die nur ein selektives und verzerrtes Bild der Wirklichkeit produziert – und keine Verbindlichkeit zu entfalten vermag. In der auf dieser Grundlage vorgenommenen Entwicklung von Steuerungsinstrumenten dominiert dann ein harmonisches Bild der Zusammenarbeit, das an den tatsächlich vorhandenen Macht- und Interessenstrukturen eigentlich nur scheitern kann.

5. Defizite des Programms „Stadtumbau Ost“ im Lichte der Governance-Perspektive

In der Praxis können die so etablierten Kooperationsbeziehungen i.d.R. nur sehr eingeschränkt den hohen Ansprüchen gerecht werden, die auf der Programmebene an sie gestellt wurden. Das Hauptproblem besteht dabei in der unterschiedlichen Einbeziehung verschiedener Akteure. Eine in der Evaluation des Programms (BMVBS 2008, S. 105) vorgenommene Auswertung zeigt so, dass zwar in fast allen Kommunen die kommunalen Wohnungsunternehmen und die Wohnungsgenossenschaften in die Planung eingebunden werden (94,8 % bzw. 91,4 %) – bei allen anderen Akteuren ist das aber nur in deutlich geringerem Maße der Fall. Gerade private Eigentümer im Altbau sind in der Folge nicht in die Planung eingebunden, kennen diese oft nicht und halten sie auch nicht für handlungsrelevant (s.a. BMVBS / BBR 2007; Schiffers 2008). Hinzu kommt eine geringe Einbindung von für die Funktionsfähigkeit städtischer Zusammenhänge wichtigen Infrastrukturunternehmen, die – trotz ihrer essentiellen Bedeutung nur in etwas mehr als zwei Drittel der Gemeinden (zur Einbeziehung von Infrastrukturproblemen s.u.) erfolgt, sowie eine nur in Ansätzen vorhandene Integration von nicht unmittelbar zur Stadtentwicklung / Stadtplanung gehörenden Verwaltungsressorts (vgl. BMVBS 2008, S. 105ff.).

Die Folge dieser „schiefen“ Integration ist in der Regel eine Ausrichtung der Konzepte an den Interessen kooperationsbereiter Akteure und die Konzentration auf mit diesen „machbare“ Projekte. Obwohl Stadtumbau in der Theorie die Chance eröffnet, gesamtstädtisch Entwicklungen völlig neu zu planen, degradiert Stadtplanung unter diesen Umständen vielfach zum Einarbeiten von Abrissplänen der Wohnungswirtschaft in städtische Planungsunterlagen. Sie folgt dabei weniger einem räumlichen Gesamtkonzept, sondern ergibt sich als von Ort zu Ort verschiedenes Zufallsprodukt, im Zusammenwirken von je verschiedenen Eigentumsverhältnissen, Bonitäten und Hypothekensituationen der an Fördermitteln interessierten Wohnungsunternehmen.

Im Planungsprozess vor Ort kommt es dadurch oft zu einer Fragmentierung der Planung, die jeweils selektiven Interessenlagen, die sich noch dazu in der Zeit verändern, folgen muss. Fallstudien zu einzelnen Stadtumbauprozessen (bspw. Bernt 2005a und b, Lux sowie Fritsche im vorliegenden Band) zeigen so, dass schon bei der Erstellung von Stadtumbaukonzepten in einzelnen Kommunen die Bestände nicht-kooperationsbereiter Wohnungsunternehmen sozusagen aus der Gebietskulisse „herausdefiniert“ wurden. In der Folge konnten vereinbarte Projekte aufgrund betriebswirtschaftlicher, fördertechnischer oder finanzieller Schwierigkeiten nicht umgesetzt werden. Die vorhandenen und abgestimmten Konzepte wurden daraufhin einer laufenden „Anpassung“ unterzogen, die sich am kleinsten gemeinsamen Nenner der jeweils aktuellen Interessenlagen der beteiligten Wohnungsunternehmen, Banken und Förderbehörden ausrichtete. Die „Haltbarkeit“ einmal beschlossener Umbaupläne war dadurch außerordentlich gering und betrug teilweise nur zwei, drei Jahre. Die Schwäche kommunaler Planung ist dabei wesentlich dem Mangel an geeigneten Steuerungsinstrumenten geschuldet, der vor allem auf die Konstruktion des Bund-Länder-Programms „Stadtumbau Ost“ zurückgeht. Obwohl das Programm der kommunalen Steuerung über die Forderung nach Vorlage kommunaler „Integrierter Stadtentwicklungskonzepte“ prinzipiell einen hohen Stellenwert zuweist, sind die konkreten Förderanreize selektiv auf die Lösung der wohnungswirtschaftlichen Probleme kommunaler und genossenschaftlicher Wohnungsunternehmen gerichtet. Dass Stadtumbau überhaupt stattfindet, ist dadurch weniger einem allgemeinen Interesse an der Lösung städtischer Probleme zuzuschreiben als dem Interesse von Wohnungsunternehmen, durch Subventionierung und Altschuldenentlastung ihre betriebswirtschaftliche Situation zu verbessern. Dort, wo diese Prämien greifen, sind Wohnungsunternehmen das Initiativzentrum des Stadtumbaus. Wohnungswirtschaftliche Themen genießen deshalb nahezu zwangsläufig eine Priorität, der sich andere Themen nachordnen müssen.

Nicht unproblematisch gestaltet sich auch die Verflechtung verschiedener Politikebenen in der Umsetzung von Stadtumbauprojekten. Hier ist der Stadtumbau von einem komplexen Zusammenspiel lokaler, nationaler und globaler Scales geprägt, das tendenziell zu einer Diffusion und Konfusion von stadtentwicklungspolitischen Ansätzen führt (vgl. auch Bernt / Görg 2007). Die Steuerung des Stadtumbaus fußte dabei zu verschiedenen Zeitpunkten oft auf je verschiedenen und jeweils sehr fragilen Aushandlungsrunden, die sich unterschiedlich zusammensetzen und deren wichtigste Akteure i.d.R. die Stadtverwaltung, die Landesverwaltung, eine Anzahl von Wohnungsunternehmen und ihre kreditgebenden Banken sind. Die Frage, auf welcher räumlichen Ebene („Scale“) Entscheidungen gefällt werden und welcher Rationalität sie dabei folgen müssen, wird damit zu wechselnden Zeitpunkten unterschiedlich beantwortet und folgt den jeweils verschiedenen Eigenlogiken der entsprechenden Steuerungsebenen. In der Folge kommt es zu einer Vervielfachung von Steuerungsansätzen, in der die verantwortliche Kommunalverwaltung versuchen muss, überhaupt die für die Umsetzung ihrer Projekte notwendigen Partner zusammenzubekommen. Die Folge ist eine fortlaufende Anpassung kommunaler Planungen an die Ziele potenzieller Kooperationspartner und eine geringe Haltbarkeitsdauer von Planungsentscheidungen.

6. Fazit

Beleuchtet man den Stadtumbau aus einer Governance-Perspektive, zeigt sich also, dass allein der Verweis auf Governance als „Notwendigkeit von Kooperation“ nicht sehr weit führt. Mit dem Stadtumbau wurden vielmehr sehr spezifische Kooperationsformen öffentlicher und privater Akteure in Gang gesetzt, die wiederum zu sehr spezifischen Problemen in der Stadtentwicklung führen. Die Schwäche kommunaler Planung ist dabei wesentlich dem Mangel an geeigneten Steuerungsinstrumenten geschuldet, der vor allem auf die Konstruktion des Bund-Länder-Programms „Stadtumbau Ost“ und seine Handhabung durch die Länder zurückgeht. Obwohl das Programm prinzipiell über die Forderung nach Vorlage kommunaler „Integrierter Stadtentwicklungskonzepte“ als Fördergrundlage der kommunalen Steuerung einen hohen Stellenwert zuweist, sind die konkreten Förderanreize selektiv auf die Lösung der wohnungswirtschaftlichen Probleme kommunaler und genossenschaftlicher Wohnungsunternehmen gerichtet. In der Folge können Kommunen zwar teil- und gesamtstädtische Pläne aufstellen, die auf eine Reduktion des Wohnungsangebotes zielen – bei der Reduktion mitmachen kann aber nur ein Teil der Wohnungsunternehmen. Trotz grundlegender Bedeutung völlig außen vor sind die Kalküle der Banken, deren Kreditbewilligung oder -verweigerung das non plus ultra für die Durchführbarkeit jedes immobilienwirtschaftlichen Projektes ist. Insgesamt muss man daher feststellen, dass das Fördersystem des „Stadtumbau Ost“ trotz gegenteiliger Ambitionen in der Praxis nur geringe Steuerungspotenziale für die räumliche Planung bereithält. Das Problem besteht hier vor allem in der Verschleierung von Macht- und Ressourcenunterschieden zwischen den verschiedenen beteiligten Akteuren durch eine Kooperationsrhetorik, die für alle Akteure die gleichen Anreize bereithält. Der Steuerungsansatz blendet damit systematisch die Vorstrukturierung des zu bearbeitenden Feldes aus und reproduziert dadurch in einer den städtebaulichen Zielsetzungen oft zuwiderlaufenden Art und Weise die in diesem Feld vorzufindenden Macht- und Ressourcenunterschiede. Im Ergebnis führt das zu einem selektiven Steuerungsansatz, der den eigenen Zielstellungen einer nachhaltigen, integrierten und gesamtstädtischen Perspektive kaum gerecht werden kann.

Zur Problematik dieses Steuerungsansatzes gehört auch die Fragmentierung von Planungsmacht zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen, in der zwar die Planungsziele von den Kommunen vor Ort festgelegt werden sollen, die Ressourcenzuweisung aber zentral durch Bund und Länder erfolgt. In der Folge befinden sich Kommunen vielfach am goldenen Zügel von Bundes- und Länderpolitik und müssen ihre Zielsetzungen an die dort dominierenden Aufgabenverständnisse anpassen. Während konkrete Planungsentscheidungen (und die damit einhergehenden Betroffenheiten) damit vor Ort situiert werden, verbleibt die Kontrolle der Gesamtsteuerung auf höherer Ebene und ist damit kaum noch sicht- und hinterfragbar. Die „Grenzen der Steuerung“ sind damit im Stadtumbau zumindest teilweise hausgemacht. Sie sind die Folge von „nondecisions“, in denen die vorhandene Eigentümer- und Akteursstruktur, unter der Stadtentwicklung stattfindet, nicht mehr thematisiert, sondern als vorgegeben und unhinterfragbar hingenommen und Verantwortung fragmentiert und auf für Außenstehende kaum noch zu erkennende Aushandlungsrunden verlagert wird. Die Steuerung ist sozusagen „machtvergessen“ und kann sich genau dadurch nur noch in einem Korsett von „Sachzwängen“ bewegen, die nur wenig Spielraum für Alternativen lassen. Angesichts dieser Situation kann der Stadtumbau nur so gut oder schlecht sein wie der ihn tragende rigide Akteurs- und Interessenrahmen. Die mit der Konstruktion des Stadtumbaus als interdependentem „wicked problem“ einhergehenden Herausforderungen bleiben damit systematisch unbewältigt: die ausgearbeiteten Pläne werden den Komplexitäts- und Integrationsanforderungen der Stadtentwicklungsplanung nicht gerecht; mittels finanzieller Subventionen werden selektive Kooperationsanreize geschaffen, den Kommunen hingegen kaum Möglichkeiten der Eingriffe in Besitzstände ermöglicht; und kreative Institutionalisierung von Stadtumbauprozessen ist kaum zu verzeichnen. Die Praxis der Governance des Stadtumbaus zeigt Züge der Macht-, Ungleichheits- und Kontextvergessenheit. Diese wird durch ein naiv-kooperatives Steuerungsverständnis befördert und führt in der Ausgestaltung der Instrumente finanzieller Förderung zu selektiven Kooperationsbeziehungen und damit einhergehend zu einer „Zerlöcherung“ von Interventionsmöglichkeiten.

Diese Engführungen zu verändern und Handlungsfreiheit in Bezug auf die Strukturierung der Kontextbedingungen für eine sinnvolle und nachhaltige Stadtentwicklung zu gewinnen, wird in Zukunft die zentrale Herausforderung des Stadtumbaus sein. Dass sie von selbst, innerhalb des gegebenen Rahmens, in Gang kommt, ist unwahrscheinlich. Nötig ist daher nicht nur ein breiterer Ansatz (etwa im Sinne einer „Regenierungsstrategie“), sondern vor allem auch eine „Metagovernance“, verstanden als dynamische interorganisatorische Überprüfung und Anpassung der Governance- Strukturen, sozusagen als „Governance der Governance“, in der Zuständigkeiten, Rechte und Verpflichtungen der einzelnen Akteure selbst zum Gegenstand gesellschaftlicher Aushandlungen und öffentlicher Debatten werden.

Die Autoren: Prof. Dr. Michael Haus ist Professor für Politische Theorie an der Universität Kassel. Seine Forschungsschwerpunkte sind moderne Politische Theorie, lokale Politikforschung und Governance- Forschung. Dr. Matthias Berntist Politikwissenschaftler und arbeitet am Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung in Erkner sowie am Helmholtzzentrum für Umweltforschung (UFZ) in Leipzig. Seine Forschungsschwerpunkte sind Stadterneuerung und Stadtumbau, Gentrification und urbane Governance.

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