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Andere Städte und Regionen durch Schrumpfungsprozesse? Zur Lage in den ostdeutschen Ländern

Artikel vom 21.05.2001

Ende der 1990er Jahre hat sich in den ostdeutschen Ländern eine Entwicklung zugespitzt, die sich schon seit Beginn des Aufbauprozesses 1990 als ein mögliches Szenario abgezeichnet hatte: Nahezu alle ostdeutschen Regionen – mit Ausnahme des Verflechtungsraums Berlin/Brandenburg – verlieren kontinuierlich Einwohner, und alle Städte weisen einen drastischen Umfang an Wohnungsleerständen auf. Zusammen mit den nach wie vor überdurchschnittlichen Arbeitslosenquoten resultiert daraus ein Problem-Syndrom, das die Kommunen aus eigener Kraft nicht bewältigen können. Von Karl-Dieter Keim

Situationsbeschreibung

Demographisch sind weniger die Wegzüge ausschlaggebend als die anhaltenden Sterbeüberschüsse und das veränderte Geburtenniveau. Immerhin stehen nach Berechnungen im Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS) im letzten Jahrzehnt den ca. 1,4 Millionen Wegzügen 800.000 Zuzüge in die neuen Bundesländer gegenüber. Aber zwischen 1990 und 1999 lagen die Geburtenziffern in Ostdeutschland um ca. 700.000 niedriger als die Sterbeziffern. Auch die durch ein leichtes Bevölkerungswachstum charakterisierte Region Berlin-Brandenburg erreichte diesen Zuwachs nur durch Zuzug aus dem Ausland, überwiegend aus Osteuropa. Besondere Probleme macht eine kleinräumige regionale Betrachtung deutlich: Die Bevölkerungsverluste der Städte sind weniger durch überregionale Abwanderung bedingt als durch die hohen Wegzugsquoten aus den Kernstädten in das Umland.

Die Hauptaufmerksamkeit wird seit einiger Zeit den Wohnungsleerständen gewidmet. Eine von der Bundesregierung eingesetzte Expertenkommission gelangte im November 2000 zu der Aussage, dass gegenwärtig ca. 1 Mio. Wohnungen in Ostdeutschland leer stehen; das sind etwa 13% des Bestandes. Es lohnt sich allerdings, dabei zu differenzieren: Etwa 400.000 dieser Wohnungen waren schon 1990 unbewohnbar und verfielen. Weiterer Leerstand mit 600.000 Wohnungen resultierte vor allem aus der seit 1990 durchgeführten Neubautätigkeit (obwohl die Zahl der Haushalte, also die Wohnungsnachfrage an stieg). Insofern ist der Leerstand durch den Bau von Eigenheimen und der damit verbundenen staatlichen Förderung selbst herbeigeführt worden.

Zur Zeit konzentriert sich der Wohnungsleerstand in absoluten Zahlen überwiegend auf den Altbaubestand. Laut Mikrozensus 1998 standen von den klein- bzw. vorstädtischen Geschoßwohnungen 24,5% und von den innerstädtischen Geschoßwohnungen 32,9% leer. Eine erste Stufe der „Exits“ fand also aus unmodernisierten Altbauten statt. Seit 1995 sind auch die Leerstandsanteile der seit 1949 gebauten Wohnungen sprunghaft angestiegen. Diese zweite Stufe der „Exits“ hat vor allem die Wohnungsunternehmen als überwiegende Eigentümer der DDR-Neubaubestände, aber auch die Städte und den Bund elektrisiert. Beispiel Leipzig: Von insgesamt 250.000 Wohnungen stehen derzeit 50.000 leer, davon der größte Teil in den innerstädtischen Altbaugebieten. Aber auch im größten Plattenbaugebiet, Leipzig-Grünau, beträgt der Leerstand inzwischen ca. 10% (mit wachsender Tendenz). Die Gleichzeitigkeit von innerstädtischem Leerstand und Abwanderung aus der ‚Platte‘ führt zu dem Dilemma, dass die städtischen Siedlungs- und Nutzungszusammenhänge insgesamt gefährdet werden.

Es handelt sich somit nicht mehr nur um ein Problem der Sanierung oder Modernisierung, sondern der Nutzung von Wohnraum insgesamt.

Innerhalb des industriell gefertigten Wohnungsbestands bestehen zudem erhebliche regionale Unterschiede (bis zu 30% Leerstand), so dass sich die Problematik in bestimmten Regionen (vor allem: Regionen der Deindustrialisierung) weiter verschärft. Als besonders kritisch werden die Situationen in Städten wie Eisenhüttenstadt, Guben, Cottbus, Schwedt/Oder, Leinefelde, Chemnitz, Schwerin, Stendal und Magdeburg angesehen, denn hier stehen inzwischen Abrisse von Plattenbauten auf dem Programm.

Interpretationen und Lösungsvorschläge

Unter den politisch und administrativ Verantwortlichen herrscht die Neigung vor, die Sachverhalte von vornherein im Licht der möglichen Steuerungsinstrumente zu interpretieren. Wenn es jedoch auch um den sozialwissenschaftlichen Beitrag zur Analyse und zu möglichen Problemlösungen geht, so bedarf es einer erweiterten Sichtweise. Offenbar haben wir es bei den Folgen der Bevölkerungsentwicklung mit einem in sich komplexen Wirkungszusammenhang zu tun, der plakative Antworten ausschließt.

  • Bevölkerungsverluste und Wohnungsleerstände bewirken eine erhebliche sozialräumliche Umstrukturierung zwischen Städten bzw. Regionen, noch drastischer jedoch innerhalb der größeren Städte. Wir beobachten seit Mitte der 90er Jahre (speziell in Mecklenburg-Vorpommern) verschärfte Prozesse der Segregation und sozialen Polarisierung. In Gebieten mit einkommensschwacher Bevölkerung setzen sich soziale Absonderungen, die Sozialtransfers bedingt sind, im Sog von Wegzügen und Leerständen weiter fort; es entstehen Armutsviertel neuer Art, und die Wohnungsbestände werden schlechter vermietbar. Hinzu kommen in manchen Gebieten Effekte einer selektiven Mobilität (Wegzüge der einkommensstärkeren Haushalte); sie zeigen sich darin, dass die Armut im öffentlichen Raum sichtbarer wird und dass die sozialen Konflikte der kulturell oft differenten Bewohnergruppen zunehmen. So ergibt sich zumindest die erhöhte Wahrscheinlichkeit, dass durch Segregationsprozesse Gebiete mit einer hohen Dichte an Haushalten entstehen, die sowohl ökonomisch als auch sozial und kulturell ausgegrenzt sind. Die soziale Balancierung ist auf diese Weise gefährdet. Es werden spürbare Destabilisierungen ausgelöst, und die geschwächte Leistungsfähigkeit solcher Quartiere trägt selbst zu weiteren Benachteiligungen bei. Hohe Segregation bei negativer sozialer Auslese führt zur Vernachlässigung des öffentlichen Stadtraums und schwächt die soziale Kompetenz und den Reichtum an Erfahrungen. Negative Imagebildungen und Verluste an Sozialintegration schließen sich oft an.
  • Bevölkerungsverluste und steigender Leerstand führen bei den meisten  Wohnungsgesellschaften und Genossenschaften (mehr als tausend) sowie bei vielen privaten Hauseigentümern zu erheblichen finanziellen Schäden. Die Märkte sind destabilisiert. Die problematische Unterauslastung der Wohnungsbestände setzt sich fort in der Nutzung der Infrastruktur-Einrichtungen. Wenn nicht nur Wohnungen leer stehen, sondern auch Kindergärten, Schulen, öffentlicher Nahverkehr, Arztpraxen, Einkaufsläden und andere Dienstleistungen deutlich weniger genutzt werden, stellen sich rasch Existenzfragen, weil die Einrichtungen nicht mehr finanzierbar sind. Grundsätzlich gelten die Schrumpfungsprozesse (vor allem bezogen auf die Bewohnerzahlen) als quantitativ kaum steuerbar und in ihrer derzeitigen Dimension als andauernd. Wer aus Arbeitsplatzgründen wegziehen will oder weil ihm das Image des Wohngebietes nicht mehr passt, den wird man nicht halten können, ohne dass es grundsätzliche Änderungen gibt, die eine verlässliche Perspektive haben.
  • Es wird eine Neudefinition von Leitbildern der Stadtentwicklung bei schrumpfender Bevölkerung für notwendig erachtet. Dazu sollten öffentliche Auseinandersetzungen stattfinden, die sich vor allem mit den Erneuerungschancen befassen sollten. Politische Grundsatzentscheidungen werden für erforderlich gehalten; sie könnten und sollten die Perspektive einer „neuen Stadtqualität in der Schrumpfung“ aufzeigen.
  • Stadterneuerungs-Programme mit der erforderlichen Steuerungskapazität, innerhalb derer auch klare Prioritätensetzungen zu geschehen haben, sollten ausgearbeitet und im notwendigen Umfang finanziert werden. Zentral zählen hierzu einmal ein Abriss-Programm und -Management (einschl. Reorganisation von Grundstücken), zum anderen eine qualitätsvolle, integrative Entwicklung der verbleibenden Stadtteile und die Konzentration auf Investitions-Vorranggebiete (wozu auch Großsiedlungen gezählt werden). Eigentumsbildung im Bestand gilt als besonders förderungswürdig. Der gesamtstädtische Kontext wird seitens des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) als Voraussetzung für Stadterneuerung angesehen. Flankierend sind weitere, vor allem finanzielle Steuerungsinstrumente vorgesehen. Sie beziehen sich einerseits auf steuerrechtliche Änderungen, zum anderen auf Ressortprogramme des BMVBW.
  • Neubautätigkeiten sollten sich vor allem auf die innerstädtischen Gebiete konzentrieren. Dies müsste zu einer Änderung der steuerlichen Behandlung von Eigenheimen auf neuen Baulandflächen führen, obwohl davon auszugehen ist, dass die Nachfrage nach diesem Wohnungstyp nicht deutlich sinken wird. Das BMVBW sieht einen eklatanten Bedarf an Programm-Evaluationen und an Wirkungsanalysen. Insbesondere ist die Frage aufgekommen, inwieweit die seitherige Praxis der Städtebauförderung und der auf Neubauten und Eigenheime orientierten Eigentumsförderung selbst zu den Leerstandproblemen von heute beigetragen hat. Insgesamt dominiert das  Steuerungsinstrumentarium der finanziellen Förderungen. Instrumente der „regulativen Politik“ (Gebote und Verbote), aber auch Konzepte zur qualitativen Verbesserung bleiben außen vor.  Dahinter schwingt die Hoffnung mit, dass es mit Hilfe finanzieller Unterstützung gelingen möge, die Marktkräfte wieder zu stabilisieren. Auf der „weichen“ Seite liegen die Vorschläge, die Kommunen zur öffentlichen Auseinandersetzung mit diesen Fragen sowie zur Entwicklung von tragfähigen (positiven) Konzepten der Stadtschrumpfung zu ermutigen.Die Frage einer möglichen Zuwanderungspolitik wird bisher nicht aufgegriffen, ebenso wenig die Frage einer verbesserten Familienpolitik.

Ausblick (ohne Prognose)

Kein Zweifel: Die ostdeutschen Städte werden ihr Gesicht wandeln, genauer: Sie werden weiterhin anders aussehen, als viele es mit dem westlichen Blick gewohnt sind. Die Entwicklungen werden zumindest für die nächsten 15 bis 20 Jahre von Schrumpfungsprozessen begleitet sein – das bezieht sich sowohl auf einen weiteren leichten Rückgang der Einwohnerzahlen als auch auf die Dispersion der Nutzungen und somit auf die Fragmentierung des inneren Zusammenhalts der Gemeinwesen. Dies ist jedoch keine einfache Folge der aktuellen Probleme des Bevölkerungsverlusts und der Wohnungsleerstände. In Wirklichkeit wurde bereits seit 1990 angesichts der dramatischen Arbeitsplatzverluste, der (nachholenden) Umbau-Erfordernisse, der anderen Sozialstruktur – und dies bei gleichzeitiger Modernisierung im Bereich der technischen Infrastruktur – ein eigener Entwicklungspfad der ostdeutschen Städte sichtbar.

Wenn sich angesichts der Datenlage in den einzelnen Städten heraus stellen sollte, dass in dem einen oder anderen Gebiet eine Vermietbarkeit von Wohnungen an eine sozial durchmischte Bevölkerung nicht aufrechterhalten werden kann, dann werden sich die Forderungen nach Abriss verstärken. Dies halte ich für richtig, obwohl volkswirtschaftlich zunächst abträglich. Denn langfristig bliebe nur der Weg, derartige Wohnungsbestände (z.B. in den Plattenbausiedlungen) durch die öffentliche Hand einer Armutsbevölkerung gezielt zuzuweisen. Die daraus erwachsenden sozialen Probleme sind hinlänglich untersucht worden. Also braucht es Mut zum Motto: Lieber Abriss als Ghetto!

Ganz so einmalig ist die Gesamtsituation allerdings nicht, und in dieser Perspektive lohnt es sich, vom Osten zu lernen. Ähnliche Szenarien aus Abwanderung und demographischem Wandel bestimmen heute die süditalienischen Regionen und den Norden Englands, wo massiv abgerissen wird. Und die westdeutsche demographische Entwicklung lässt auch da vergleichbare Situationen des regionalen Wohnungsüberflusses für die Zeit nach 2015 erwarten, wenn auch vielleicht nicht gepaart mit den heute in den Abwanderungsregionen erschreckenden Defiziten an Arbeitsplätzen und Beschäftigungschancen.

Der Autor: Prof. Dr. Karl-Dieter Keim, geboren 1939, war von 1992 bis 2004 Leiter des Instituts für Regionalentwicklung und Strukturplanung IRS, Erkner bei Berlin. Von 1998 bis 2006 gehörte er dem Kuratorium der Schader-Stiftung an.

Erstmals veröffentlicht als:
Karl-Dieter Keim, 2001: Andere Städte und Regionen durch Schrumpfungsprozesse? Zur aktuellen Lage in den ostdeutschen Ländern. In: Schader-Stiftung (Hrsg.): wohn:wandel. Szenarien, Prognosen, Optionen zur Zukunft des Wohnens. Kongreßprogramm. Darmstadt: Schader-Stiftung, S. 55–62.