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Europäische Finanzmarktkrise: Ist die Austeritätspolitik der Troika eine Gefahr für die Demokratie oder eine notwendige Krisenreaktion?

Artikel vom 03.08.2016

Die europäische Staatsschuldenkrise, die Krisenbewältigungspolitik und deren Auswirkungen für die europäischen Demokratien standen im Mittelpunkt der Diskussion eines Dialog-Cafés auf der Tagung „Ziemlich beste Feinde. Das spannungsreiche Verhältnis von Demokratie und Kapitalismus“, die vom 23. bis 25.06.2016 im Schader-Forum stattfand. Impulsgeber waren Dr. Joscha Wullweber (Universität Kassel) und Gabriel Glöckler ( Europäische Zentralbank, Frankfurt am Main).

Die Krisenpolitik der Troika

Die Troika, so erläutert der Impulsgeber Joscha Wullweber, ist ein Zusammenschluss aus Europäischer Kommission, Internationalen Währungsfonds (IWF) und Europäischer Zentralbank (EZB) mit dem Ziel, Kreditprogramme zur Bewältigung der europäischen Staatsschuldenkrise zu organisieren. Als Austeritätspolitik wird eine Politik bezeichnet, die die Sanierung eines Staatshaushalts durch Kürzung der Ausgaben sowie durch eine Flexibilisierung des Arbeitsmarktes und des Marktes im Allgemeinen erreichen möchte. Mit dieser Politik soll die Schuldenlast krisengeschüttelter Mitgliedstaaten gesenkt und die Attraktivität der betroffenen Länder für Investoren erhöht werden. Jedoch verläuft dort bislang die wirtschaftliche Entwicklung nur schleppend und es kam zu einem allgemeinen Anstieg der Armut.

Das Problem sei, dass die Troika tief in die Souveränität der EU-Mitgliedstaaten eingreife. Zwar habe die EZB innerhalb der Troika formal nur eine beratende Rolle. De facto sei sie allerdings durch ihre umfangreichen Informationsressourcen äußerst einflussreich. Empfehlungen der EZB werden von der Troika in der Regel befolgt. Als Beispiel für die Macht der EZB nennt Wullweber die zeitweise Begrenzung des Bargelds in Griechenland im Jahr 2015. Neben der Troika existieren weitere problematische, da nicht direkt demokratisch legitimierte Institutionen wie die Eurogruppe. Dies sind die Treffen der Finanzminister, die keine formale Struktur haben, weitgehend intransparent sind, aber dennoch weitreichende Entscheidungen treffen. So wirke die EU gerade in Krisenstaaten sehr autoritär (There is no alternative – „TINA“). Das EU-Parlament hat einen Untersuchungsbericht vorgelegt, der der Troika bescheinigte, dass sie ihrer demokratischen Rechenschaftspflicht nicht nachkomme. Das Fazit des Berichts ist, dass die institutionelle Form der Troika überarbeitet werden solle. Diese Praxis der Krisenreaktion sei mittlerweile zu einer ernsten Gefahr für die Demokratie geworden. Die Mehrheit der Menschen lehne die Austeritätspolitik ab, die zahlreiche negative Folgen habe: Abwanderung, Polarisierung des Parteienspektrums und Niedergang alter Parteien, nicht gewählte Technokratenregierungen, die Vergrößerung der Schere zwischen Arm und Reich, „lost generations“ sowie ungleiche wirtschaftliche Entwicklungen, die zu Konflikten zwischen den EU-Mitgliedsstaaten führen.

Gefährdung der Demokratie?

Die Implikation des Impulses, die Politik der Troika sei demokratiegefährdend und keine zwingend notwendige Krisenreaktion, stößt auf Skepsis der Teilnehmer. Ziel der Politik der Institutionen sei die Stabilisierung des politischen Systems, nicht dessen Abschaffung. Demokratietheoretiker könnten zwar eine unzureichende Input-Legitimation kritisieren. Die Akteure selber sehen ihre Handlungen als sachlich notwendig legitimiert, und setzen letztlich auf eine Legitimation durch den langfristigen Output ihrer Politik.

Gabriel Glöckler weist darauf hin, dass es immer eine Alternative gäbe, der Ausdruck „TINA“ sei daher irreführend. Die Frage sei vielmehr stets, ob die Alternative auch zusagt. Sind Zusammenbruch der Wirtschaft und Massenverarmung eine attraktive Alternative? Die Troika regiere nicht in die Souveränitäten hinein, sondern sei lediglich Vermittler zwischen Gläubigern und nationalen Regierungen. Die mögliche Alternative zu einem Hilfsprogramm wäre der Bankrott. Doch das Gewähren neuer Kredite ist an Konditionen gekoppelt. Das nötige Risikomanagement durch die Troika erfordert es, die Einnahmen- und Ausgabenseite ins Lot zu bringen. Zudem solle die Konsolidierung wachstumsfreundlich sein.

Alternativen gäbe es auch in der Art der Krisenbewältigungspolitik, so der Impulsgeber Wullweber. Statt einer Krisenpolitik der EU-Institutionen nach dem neoklassischen Wirtschaftsmodell wäre auch eine neokeynesianische Investitionspolitik eine Möglichkeit. Aufgrund der Ausgestaltung der bestehenden Institutionen sei Austeritätspolitik die einzige kurzfristig verfügbare Handlungsoption gewesen, obwohl diese in der Praxis noch nie funktioniert habe. Die jetzige Politik habe enorme soziale Folgen. Dennoch hätte es auch Investitionsprogramme geben können.

Selbst wenn ein Grexit vermutlich keine bessere wirtschaftliche Entwicklung gebracht hätte, sei es ein demokratiepolitisches Desaster, dass diese Abstimmung nicht respektiert wurde, heißt es in der Runde. Allerdings, so ein Einwand, habe die griechische Regierung beim Referendum die Alternativen nicht ehrlich dargestellt. Dies sei nicht fair gegenüber dem Wähler gewesen. Wenn das „OXI“ in Griechenland übergangen worden sei, so fragt sich ein Teilnehmer, was würde geschehen, wenn in den Geberländern ähnliche Abstimmungen stattfinden?

Mandat und Handlungsoptionen der EZB

Es stelle sich auch die Frage, ob die Unabhängigkeit der EZB noch zu ihrem breiten politischen Mandat passe. Man müsse konstatieren, so ein weiterer Teilnehmer, dass die demokratische Kontrolle auf nationaler Ebene nicht mehr funktioniere. Austeritätspolitik könne nicht wachstumsfreundlich sein, und ihre Kosten sind immens. So wie sie gemacht wurde, funktioniere die Währungsunion nicht. Die EZB sei nun in diese Funktionslücke eingesprungen. Doch welche strategische Perspektive habe die EZB selbst?

Die Strategie der EZB sei ihr Mandat, so Gabriel Glöckler, nämlich Geldpolitik für die Eurozone als Ganzes zu betreiben. Dabei falle allerdings die Krisenwahrnehmung in den verschiedenen Teilen Europas höchst unterschiedlich aus. Eine Währung, deren Zukunft infrage stehe, kann keine stabile Währung sein. Es gibt zwei mögliche Interpretationen. Entweder sage man, der Wählerwillen geht vor, auch wenn das schädlich sei, oder man berücksichtigt das Mandat der EZB: Alle Instrumente, über die man verfügen kann, werden benutzt. Risikomanagement klinge möglicherweise entpolitisiert, sei aber nicht unpolitisch: Die Länder sagen entweder ja oder nein zu den von der EZB vorgeschlagenen Sparprogrammen.

Zur Beruhigung der Finanzmärkte reichten Garantien wie „Whatever it takes to save the Euro“ von Draghi bzw. der EZB, wird ergänzt. Doch vermittele die EZB einerseits durch ihre Zinspolitik, dass Investitionen notwendig seien, betreibe aber andererseits gleichzeitig eine Austeritätspolitik. Ein Problem sei auch, so ein Teilnehmer, dass sich die EZB nicht an der Staatsfinanzierung beteiligen könne, sie habe insofern kein echtes Zentralbankenmandat. Denn im Unterschied zu anderen Zentralbanken kann die EZB nur auf dem Sekundärmarkt Staatsanleihen erwerben, nicht auf dem Primärmarkt, also direkt von den Staaten. Der Grund dafür sei, so eine Antwort, dass trotz vieler Kritiker die Konstrukteure der Währungsunion auf diesem Auge leider blind gewesen seien. Die EZB erhält ihr Mandat aus den Maastricht-Verträgen, eine Änderung ihres Mandats wäre also nur über eine Neuauflage der Verträge zu erreichen.

Die Gewinne aus den Staatsanleihen, die die Geberländer vergünstigt gekauft haben, werden an Griechenland zurückgezahlt. Es handelt sich dabei um einen Netto-Transfer von ca. 3 bis 5 Milliarden Euro.  Nur ungefähr ein Drittel der an Griechenland gezahlten Finanzhilfen geht in laufende Ausgaben, der Rest an die Gläubiger. Darunter seien natürlich auch Hedgefonds, es seien aber auch einfache Leute vertreten, die in Staatsanleihen investiert hatten.

Legitimation der Krisenpolitik

In seinem Impuls vertritt Gabriel Glöckler in Anlehnung an Winston Churchill die These, die derzeitige Methode zur demokratischen Kontrolle der europäischen Krisenpolitik sei die Schlechteste – abgesehen von den anderen, die von Zeit zu Zeit ausprobiert worden sind. Einer verbreitenden Meinung nach herrschen die Märkte und die Souveränität der Staaten werde aufgelöst. Die Frage aber sei: Wer sind die Märkte? Eine Grundregel ist, dass Einnahmen und Ausgaben eines Staates langfristig im Gleichgewicht sein müssen. Werden Ausgaben von heute über Kredite finanziert, müssen diese in der Zukunft zurückgezahlt werden. Eine solche Finanzierungsentscheidung schränkt künftige Regierungen ein, ist allerdings häufige Praxis. Auch die Kreditgeber – sowohl Hedgefonds als auch Lieschen Müller – haben zum Gleichgewicht von Ausgaben und Einnahmen eine Meinung. Ihre Entscheidung findet „mit den Füßen“ statt. Wenn dann Kreditgeber einem Staat nichts mehr geben wollen, kommt es zur Krise und die „Technokraten“ müssen eingreifen.

Wer sind „Technokraten“? Zum Beispiel die EZB. Ihr Mandat ist es, eine stabile Währung zu garantieren. Entscheidungen über Fiskalpolitik haben langfristige Folgen, und Unabhängige können hier besser entscheiden als die Tagespolitik. Was gibt den Experten die Legitimierung? Die Legitimität ihres Handelns gründet auf Verträge, die in demokratischen Verfahren festgelegt wurden. Die Troika als Ganzes agiert als unabhängiger Agent im Auftrag der Kreditgeber. Diese Kreditgeber sind teilweise Staaten, die ihrem Volk verantwortlich sind. Ihr Geld sollte gut verwaltet werden und das am besten von Experten. Es ist die schlechteste Möglichkeit – aber besser als alle anderen Optionen.

Bedeutet dies, dass es keine demokratische Kontrolle gibt? Die Parlamente haben doch zugestimmt. Und was wäre die Alternative? Eine absolute demokratische Kontrolle? Dagegen spricht erstens, dass ein Richter nicht auch Angeklagter sein kann. Zweitens, führten in der Wirklichkeit politisch beeinflusste Zentralbanken in der Regel zu Inflation oder einer Umverteilung über die Finanzmärkte. Diese Option wäre undemokratisch. Leider gibt es derzeit keinen politischen Diskurs zwischen den Gewinnern und den Verlieren auf europäischer Ebene. Dieser könnte die Situation entschärfen.

Politische Entscheidungen oder Marktnotwendigkeiten?

Es werde von Notwendigkeiten gesprochen, kritisiert Joscha Wullweber. Tatsächlich handele sich aber um politische Entscheidungen. Die Politik sagt: Wir holen die Banken aus der Staatsanleihenkrise heraus, statt es den Markt durch Pleiten alleine regeln zu lassen. Das Vertrauen in die Währung ist eingebrochen, als es unklar wurde, ob Griechenland gerettet wird oder nicht. Diese Unsicherheit war eine weitere politische Entscheidung, sie hat zur Verschärfung der Krise führte. Es sei sehr zweifelhaft, ob die Austeritätspolitik zielführend ist. Auch hier hätte man sich für eine andere Politik entscheiden können. Viele der angeblichen Notwendigkeiten seien eigentlich politische Entscheidungen.

Es gibt Alternativen, räumt Gabriel Glöckler ein. Doch es könne dann auch sein, dass dann keiner mehr Staatsanleihen kauft. Wo sollen die Anleger herkommen, was soll sie überzeugen? Bei den USA existiere ein tiefes Vertrauen in das politische System. Aber auch in der EU steige das Vertrauen. War der Bail-out der Banken nötig? Zum damaligen Zeitpunkt habe es kein Wissen über die Pleite von Banken gegeben, so wurde der Bail-out ein „Bail-in“. Nur wenn Finanzmärkte kein Geld geben können, springe der Staat ein. Ohne Anreize gäbe es keine Bereitschaft zu Reformen in Griechenland. Es gehe um Sparpolitik, aber damit Griechenland wieder auf die Beine komme, müssten Strukturfragen geklärt werden. Das Programm führe nicht zu einem Schlaraffenland, es würden damit notwendige Reformen durchgeführt, die langfristig weiterhelfen. Es müssen Geldgeber gesucht werden, und dies funktioniere derzeit nur mit neoklassischen Reformen. Studien, die den Erfolg anderer Methoden bestätigen, seien nicht vorhanden. Man könne sich nicht die „Varieties of Capitalism“ frei aussuchen, sondern müsse diejenige wählen, die die EU zu einem Gewinn an Wettbewerbsfähigkeit führt.

Die Entscheidungen der EZB trifft der EZB-Rat. Auch der Gouverneur der griechischen Zentralbank sitzt in diesem Rat, dessen  Entscheidungen kollektiv getroffen werden. Die EZB sei sehr viel transparenter geworden, früher waren Zentralbanken noch weitaus intransparenter als es die EZB heute ist. Staatsschulden sind nach Auffassung der EZB für Währungsstabilität weniger gefährdend als Privatschulden, da es für eine wachsende Wirtschaft ist hilfreicher sei, wenn der Staat Schulden aufnimmt als wenn dies private Marktakteure tun. Wenn eine europäische Wirtschaftsunion für sinnvoll gehalten wird, sollte man von reinen Regeln zu Institutionen übergehen.

Es wird kritisiert, die eigentlich geldpolitische Einrichtung EZB mache im Rahmen der Troika Wirtschaftspolitik. Vor allem das Übermaß an Maßnahmen setze die Regierungen zu sehr unter Druck. Das treffe so nicht zu: Es würden in den Verhandlungen nur Eckpunkte festgelegt und keine speziellen Maßnahmen. Die Entscheidungen über Maßnahmen seien politische Entscheidungen der griechischen Regierung, die einen großen Spielraum habe, die notwendigen Reformen durchzuführen. Die Darstellung, die Staatsanleihepolitik sei politisch nicht neutral, da linke Regierungen mehr Zinsen zahlen müssten als rechte Regierungen, beruhe auf einem Missverständnis: Die Zinshöhe ist keine politische Entscheidung, sondern beruht auf der Einschätzung: Bekomme ich mein Geld zurück? Im Übrigen ist die Bewertung der Kreditwürdigkeit der Schuldner eine Aufgabe der Rating-Agenturen, nicht der EZB.